Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 7 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r. K. K. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H. K.. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium ustalenia dokonane podczas rozmowy telefonicznej ze stroną okazały się niewystarczające, by stwierdzić, czy w przypadku wnioskodawczyni zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Postępowanie dowodowe wymagało zatem uzupełnienia. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, jaka jest częstotliwość opieki sprawowanej przez K. K. nad matką, ile czasu poświęca na tę opiekę (w tym w skali dnia), jakie dokładnie czynności wykonuje, a także czy i w jakim zakresie H. K. jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w tym jakie czynności sama wykonuje w domu i w ramach samoobsługi, bez pomocy osób trzecich. Z materiału dowodowego nie wynika czy H. K. jest osobą leżącą i zdolną do samoobsługi.
Wobec powyższego, pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr [...], organ I instancji wezwał K. K. do wypełnienia oświadczenia dotyczącego czynności wykonywanych podczas opieki nad H. K., złożenia oświadczenia czy i w jakim zakresie H. K. jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w tym jakie czynności wykonuje sama w domu i w związku z samoobsługą, bez pomocy osób trzecich, czy H. K. jest osobą leżącą, do kiedy trwało ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy, czy i kiedy wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia celem opieki nad H. K. oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowania, a koniecznością sprawowania opieki nad H. K., uzasadnioną konkretnymi okolicznościami. W odpowiedzi K. K. wskazała, że nie jest w stanie określić godzin wykonywania czynności, czas ich trwania jest uśredniony. W domu gdzie przebywają obecnie dwie niepełnosprawne osoby chodzące, nie da się mieć planu i grafiku.
Córka wnioskodawczyni ma nauczanie indywidualne przez Internet, więc godziny wykonywanych czynności zwłaszcza w jednym pokoju z aneksem kuchennym są też uzależnione od jej godzin lekcyjnych za pośrednictwem kamery. H. K. została uznana przez lekarza orzecznika za osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji głównie ze względu na stan psychiczny. Wstaje, o której ma ochotę, nie toleruje pobudki, chyba że jest do tego zmuszona terminem pilnej wizyty lekarskiej. Jak się budzi to sama ustala, co kiedy chce robić. Nawet podczas pobytu w szpitalu na rehabilitacji odmawia wstania na śniadanie. K. K. podkreśliła, że jej sytuacja rodzinna jest bardzo trudna. Jest jedynym dzieckiem H. K. i samotnie wychowuje dwie córki w wieku [...] i [...] lat, obie z całościowym zaburzeniem rozwoju. Do dnia [...] lutego 2021 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na jedną z córek W. K. i dochód ten zaspokajał podstawowe potrzeby rodziny wnioskodawczyni.
Czas opieki dzieliła na 3 niepełnosprawne osoby. Jednak gdy córki skończyły 16 lat zostały na stale zaliczone do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Stan psychiczny H. K. bardzo się pogorszył, gdy starsza córka trafiła do szpitala psychiatrycznego w P. gdzie przebywa od dnia [...] grudnia 2020 do chwili obecnej. H. K. wymaga cały czas opieki, młodsza córka ma na ten rok przyznane indywidualne nauczanie. H. K. nie wykonuje żadnych czynności samodzielnie, zawsze ma nadzór, choć nie jest osobą leżącą i nie raz sama opuszcza mieszkanie, jednak jest to bardzo kłopotliwe, bo może pojechać i nie potrafić wrócić lub co gorsze się przewróci, ponieważ ma zachwiana równowagi. Wtedy jest na jakiś czas unieruchomiona, ale są to sytuacje jak dotąd przejściowe. K. K. wyjaśniła, że ostatnio zatrudniona była do dnia [...] września 2008 r. Po tej dacie opiekowała się niepełnosprawną córką W., na którą pobierała świadczenie pielęgnacyjne do [...] lutego 2021 r. Kiedy córka ukończyła 16 lat została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i tym samym K. K. przestała otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne.
Jednak nadal nie ma żadnej możliwości podjęcia jakiekolwiek pracy. Wcześniej nie było możliwości ani potrzeby pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, gdyż pobierała świadczenie na innego członka rodziny.
Dalej organ I instancji wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wynika, że niepełnosprawność H. K. istniała na dzień 1 października 2019 r. W dniu powstania niepełnosprawności H. K. miała 89 lat, co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia, albowiem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie w dniu 23 października 2014 r., lecz nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego. Organ administracji publicznej wydając niniejszą decyzję jest związany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, które aktualnie obowiązują. Jako, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zmiany przepisów przez ustawodawcę, to mimo tego one obowiązują.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że istotą otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie w celu sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Zdaniem organu I instancji przesłanka rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad H. K. nie została spełniona, ponieważ ta przesłanka była spełniona gdy świadczenie pielęgnacyjne było pobierane na rzecz niepełnosprawnej córki W. K.. W momencie gdy córka W. K. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz H. K. (swojej mamy). Brak zatem związku przyczynowo-skutkowego w tej kwestii.
Co więcej, zdaniem organu I instancji nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie opieka była stała i długoterminowa. K. K. oświadczyła, że mama wstaje kiedy chce, sama ustala co i kiedy robi, nie jest osobą leżącą, sama opuszcza mieszkanie. Dołączony do akt sprawy wykaz czynności wykonywanych podczas opieki nie wskazuje, że ta opieka jest stała, długotrwała i permanentna. Natomiast czynności takie jak robienie zakupów, pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków nie dotyczą opieki nad daną osobą lecz wynika z prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego.
Ponadto K. K. dzieli opiekę nad matką równocześnie sprawując opiekę nad dwiema niepełnosprawnymi w stopniu umiarkowanym córkami w wieku [...] i [...] lat, zatem czas opieki zostaje podzielony na 3 osoby w rodzinie. Wynika z tego, że matka wnioskodawczyni wymaga wprawdzie nadzoru w codziennym funkcjonowaniu, ale nadzór ten nie jest równoznaczny ze stałą opieką, albowiem osoba ta nie jest osobą leżącą. Pomoc wnioskodawczyni sprowadza się zasadniczo do wykonywania względem matki zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, często mając pod opieką kilkoro dzieci. Sprawowana opieka w tym przypadku stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie.
W odwołaniu z dnia 29 września 2021 r. (uzupełnionym pismami z dnia 4 października 2021 r. i z dnia 13 grudnia 2021 r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. K. podważyła zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że nie była w sranie podjąć zatrudnienia po okresie świadczenia pobieranego na córkę W.. Sytuacja zdrowotna matki zmusiła odwołującą do zamieszkania z nią. Wskazała, że organ I instancji nie przyznał jej świadczenia pielęgnacyjnego zarzucając, że oprócz matką zajmuje się jeszcze dwójką dzieci z niepełnosprawnością umiarkowaną (obecnie jedną, gdyż druga została umieszczona w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w G.), więc odwołująca nie jest w stanie całej uwagi poświęcić matce, jednocześnie udowadniając, że jeszcze w tym czasie może podjąć pracę zarobkową bez uszczerbku na ich zdrowiu i życiu. Wskazała, że sytuacja zdrowotna matki uległa pogorszeniu, albowiem w wyniku upadku matka doznała złamania ręki wiodącej, wstrząsu mózgu, złamania kości czołowej oraz krwiaka podkorowego.
Obecnie jest osobą leżącą i używającą pieluch. Po ustabilizowaniu się stanu zdrowia będzie na stałe korzystać z wózka inwalidzkiego. Odwołująca wniosła o szybkie rozpatrzenie sprawy, albowiem od marca 2021 r. pozostaje bez środków do życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. Ib u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji nie przeprowadził uzupełniającego wywiadu środowiskowego, co zdaniem Kolegium było potrzebne, by ustalić rzeczywistą sytuację rodzinną i zdrowotną K. i H. K., lecz jedynie wezwał K. K. do złożenia oświadczenia o zakresie opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką. W dniu 27 sierpnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęły pisemne wyjaśnienia odwołującej wraz z zestawieniem czynności w formie tabeli. Odwołująca wskazała, że jej matka nie jest osobą leżącą, sama je, ale wymaga pomocy np. w ubieraniu, miewa zachwiania równowagi, wymaga nadzoru, szczególnie przy wychodzeniu z domu i nie wykonuje żadnych czynności samodzielnie, w związku z czym odwołująca nie ma możliwości podjęcia pracy. W ocenie organu I instancji wykaz czynności nie wskazuje, by opieka odwołującej nad matką była stała i długotrwała, bowiem H. K. nie jest osobą leżącą, unieruchomioną, a jedynie wymaga nadzoru.
Jednakże, w toku postępowania odwoławczego K. K. w piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. wskazała, że sytuacja zdrowotna jej mamy uległa znacznemu pogorszeniu, bowiem do problemów psychicznych dołączył objaw fizyczny - H. K. w wyniku upadku doznała złamania ręki wiodącej, wstrząsu mózgu, złamania kości czołowej i krwiaka podkorowego, a obecnie jest osobą leżącą używającą pieluch. K. K. zaznaczyła, że jej matka będzie na stałe korzystać z wózka inwalidzkiego. Do pisma załączyła wypis ze szpitala oraz zlecenie na zaopatrzenie w wózek inwalidzki. Zdarzenie to mogło mieć istotny wpływ na zakres opieki sprawowanej przez K. K. nad matką. Dokonanie szczegółowych ustaleń wymaga jednak przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności w formie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Ze względu na rozbieżności w ocenie strony i organu co do wpływu tej opieki na możliwość podjęcia pracy przez K. K., a także specyfikę schorzeń H. K., w tym sygnalizowane przez córkę zaburzenia psychiczne, sytuacja odwołującej powinna zostać zbadana ze szczególną starannością.
Ustalenia telefoniczne, czy też oświadczenia strony mogą w tym zakresie nie być wystarczające. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wykraczałoby niewątpliwie poza zakres określony w przepisie art. 136 § 1 K.p.a. i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).
Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym przede wszystkim ustalić, jaki jest obecnie zakres i częstotliwość opieki sprawowanej przez K. K. nad matką, jakie dokładnie czynności wykonuje w związku z tą opieką, a także czy i w jakim zakresie H. K. jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w tym jakie czynności sama wykonuje w domu i w związku z samoobsługą, bez pomocy osób trzecich, a także w jaki sposób zakres tej opieki uległ zmianie po upadku H. K. w grudniu 2021 r. Następnie organ I instancji ponownie powinien ocenić, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj. "rezygnacja z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", a ocenę w tym zakresie zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Przy dokonywaniu powyższej oceny należy uwzględnić faktyczny zakres opieki sprawowanej przez stronę nad matką, a także potrzeby matki oraz ich zmianę w toku sprawy.
W sprzeciwie z dnia [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. wskazała, że nie podjęła pracy zarobkowej po osiągnięciu przez niepełnosprawną córkę 16-go roku życia z uwagi, iż jej matka wymaga stałej opieki. Jej stan cały czas się pogarsza. W toku postępowania został przepisany wózek inwalidzki na stałe. Zakres czynności wykonywanych nad matką cały czas ulega zmianie i postępuje. Ponowne przekazanie sprawy organowi I instancji powoduje tylko przewlekłość postępowania i nie wnosi nic do sprawy, gdyż organ I instancji nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego.
Skarżąca podkreśliła, że od dnia 1 marca 2021 r. nie może podjąć zatrudnienia przez ciągłą opiekę nad matką, nie mogła wrócić do swojego mieszkania, ani nie była w stanie opłacać należności czynszowych. Jest jedynym żywicielem rodziny. Przewlekłość postępowania doprowadziła do utraty przez skarżącą mieszkania. W związku z powyższym przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji skarżąca uważa za bezzasadne.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się zasadny.
Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2022 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 września 2021 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Na gruncie zacytowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. [...] II OSK 1427/16).
Podkreślenia także wymaga, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły bowiem wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W kontekście powyższego wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi zarzucając, że organ I instancji nie przeprowadził uzupełniającego wywiadu środowiskowego – co zdaniem Kolegium było potrzebne, by ustalić rzeczywistą sytuację rodzinną i zdrowotną K. i H. K. – lecz jedynie wezwał K. K. do złożenia oświadczenia o zakresie opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką. Zwrócił także uwagę, że w toku postępowania odwoławczego K. K. w piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. wskazała, że sytuacja zdrowotna jej mamy uległa znacznemu pogorszeniu. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania wskazał więc organowi I instancji, że winien on ustalić, jaki jest obecnie zakres i częstotliwość opieki sprawowanej przez K. K. nad matką, jakie dokładnie czynności wykonuje w związku z tą opieką, a także czy i w jakim zakresie H. K. jest w stanie samodzielnie funkcjonować, w tym jakie czynności sama wykonuje w domu i w związku z samoobsługą, bez pomocy osób trzecich, a także w jaki sposób zakres tej opieki uległ zmianie po upadku H. K. w grudniu 2021 r. Następnie organ I instancji ponownie powinien ocenić, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj. "rezygnacja z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", a ocenę w tym zakresie organ I instancji winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.
Odnosząc się do wskazania przez Kolegium konieczności ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinnej skarżącej poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą telefonicznie w dniu 22 kwietnia 2021 r., w którym wskazano, że skarżąca opiekuje się matką od lipca 2020 r. Sprawuje stałą opiekę polegającą na zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, opiece higienicznej, utrzymaniu higieny otoczenia, zapewnieniu kontaktu z otoczeniem. W aktach znajduje się także oświadczenie skarżącej z dnia 20 kwietnia 2021 r., w którym skarżąca oświadczyła, że stan zdrowia jej mamy pogarszał się stopniowo z uwagi na wiek oraz stan psychiczny. Mama ma coraz większe zaniki pamięci i trzeba nadzorować jej wszystkie poczynania. Nie jest już w stanie sama funkcjonować nawet czasowo.
Dodatkowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy akta zostały uzupełnione o oświadczenie skarżącej z dnia 25 sierpnia 2021 r., w którym skarżąca szczegółowo wyjaśniła specyfikę choroby matki i związane z opieką nad nią wyzwania – matka skarżącej została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji głównie z powodu stanu psychicznego, a nie schorzeń fizycznych innych niż wynikające ze starczego wieku (matka skarżącej ma [...] lat). Skarżąca w dniu 25 sierpnia 2021 r. uzupełniła także nadesłaną przez organ I instancji tabelę czynności wykonywanych podczas opieki nad matką.
Choć organ odwoławczy zarzucił, że "ustalenia telefoniczne, czy też oświadczenia strony mogą nie być wystarczające", to wskazać należy, że na mocy art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do chwili obecnej, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przyznawanie lub aktualizacja prawa do świadczeń opiekuńczych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w szczególności osobie, która została poddana kwarantannie w związku z podejrzeniem o zakażenie lub o chorobę zakaźną, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sprawowania opieki może nastąpić w szczególności na podstawie:
- 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym oraz
- 2) dokumentów lub oświadczeń, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby ubiegającej się o świadczenie lub je otrzymującej lub od członków jej rodziny.
Użyte w tym przepisie wyrażenie "w szczególności" wskazuje, że możliwość ustalenia sytuacji rodzinnej i okoliczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym oraz na podstawie dokumentów lub oświadczeń złożonych przez stronę nie została zawężona przez ustawodawcę wyłącznie do osób poddanych kwarantannie. Nie sposób więc podważać zebranych przez organ I instancji dowodów ani traktować ich jako posiadających mniejszą wartość dowodową w stosunku do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy nie wykazał przy tym, aby dowody te na etapie postępowania przez organem I instancji były niewystarczające do oceny, czy w sprawie została spełniona przesłanka sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. Nie wypowiedział się także co do tego, czy dokonana przez organ I instancji ocena była zasadna.
Zamiast tego powołując się na nowe okoliczności sprawy powstałe po dacie orzekania przez organ I instancji, tj. upadek H. K. powodujący znaczne pogorszenie jej stanu fizycznego, nakazał zweryfikowanie obecnego zakresu opieki skarżącej nad matką. Tym niemniej, zdaniem Sądu zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego wywiadu środowiskowego u skarżącej w celu ustalenia jaki jest zakres opieki skarżącej nad H. K. po wspomnianym wypadku nie przekraczało możliwości organu odwoławczego. Jeśli pomimo przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej H. K. (karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 2021 r., z której wynika, że zalecono rehabilitację, początkowo tylko na wózku inwalidzkim i zlecenia zaopatrzenia H. K. w wózek inwalidzki ręczny z uwagi na trwałe ograniczenie samodzielnego chodzenia) oraz jej oświadczenia z dnia [...] grudnia 2021 r. (że jej matka w wyniku upadku doznała złamania ręki wiodącej, wstrząsu mózgu, ma złamany łuk kości czołowej oraz krwiak podkorowy i obecnie jest osobą leżącą i używającą pieluch, a po ustabilizowaniu się stanu zdrowia będzie na stałe korzystać z wózka inwalidzkiego) organ odwoławczy powziął wątpliwości co do zakresu opieki jakiej wymaga matka skarżącej oraz możliwości jej połączenia z pracą zarobkową, mógł tego rodzaju wątpliwości wyjaśnić w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., poprzez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego wywiadu środowiskowego.
Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego.
Co więcej, nawet gdyby uznać, że zlecenie uzupełnienia wywiadu środowiskowego o aktualny sposób opieki skarżącej nad matką przekraczało ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § K.p.a. – co Sąd wykluczył – organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis ten pozwala więc organowi odwoławczemu na przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, o ile wszystkie strony zgłosiły taki wniosek (lub pozostałe strony wyraziły zgodę w odpowiedzi na wniosek jednej ze stron – zob. art. 136 § 3 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie jedyną stroną postępowania jest skarżąca, wobec czego organy rozpoznające sprawę nie musiały wyważać interesów wszystkich stron postępowania. W piśmie z dnia 13 grudnia 2021 r. skarżąca – nie działająca przez profesjonalnego pełnomocnika – zwróciła się natomiast do organu odwoławczego o szybkie rozpoznanie sprawy wskazując, że od dnia 1 marca 2021 r. jest bez środków do życia i w wyniku oczekiwania na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego straciła mieszkanie, którego nie była w stanie opłacać. Oświadczenie to winno więc zostać potraktowane jako wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, i to tym bardziej, że w sprawie tej organ odwoławczy wydał już wcześniej jedną decyzję kasacyjną.
Odnosząc się natomiast do spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną zauważenia wymaga, że organ I instancji podważył, jakoby skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z powodu opieki nad matką, albowiem przed wystąpieniem z wnioskiem pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. Organ odwoławczy nie wskazał żadnych braków w materiale dowodowym, które wykluczały ocenę spełnienia w sprawie tej przesłanki, wobec czego nie było przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu I instancji w tym zakresie na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów.
Reasumując, zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Ewentualne braki w materiale dowodowym spowodowane zmianą stanu faktycznego sprawy (znacznym pogorszeniem stanu zdrowia H. K. spowodowanym upadkiem) mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, albowiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni ewentualne braki w materiale dowodowym i wyda merytoryczną decyzję w sprawie, biorąc przy tym pod uwagę, że w toku postępowania sądowego materiał dowodowy został uzupełniony o rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania strony w dniu [...] marca 2022 r. W jego treści pracownik socjalny wskazał, że skarżąca wykonuje wszystkie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne, albowiem H. K. wymaga stałej pomocy osoby drugiej, jest osobą niezdolną do samoobsługi. Opieka jest stała, osobista i długotrwała. Organ odwoławczy weźmie także pod uwagę, że w dniu 17 marca 2022 r. skarżąca ponownie wypełniła formularz czynności wykonywanych podczas opieki nad matką i dokumenty te wraz z oświadczeniami skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r. i dnia [...] lutego 2022 r., a także dokumentacją medyczną H. K. znajdującą się w aktach administracyjnych organu odwoławczego obrazują zakres sprawowanej przez skarżącą opieki po wypadku H. K. w grudniu 2021 r., co do której okoliczności organ odwoławczy wykazywał braki w materiale dowodowym.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 maja 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).