Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, 3 i 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), odmówił G. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. C..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że matka wnioskodawczyni A. C. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. - orzeczenie ważne na stałe. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 18 lipca 2008 r.
Na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W przypadku A. C. niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała w jej 80 roku życia. Zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13 nie uległy zmianie, co skutkuje brakiem możliwości przyznania uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego G. M..
Ustalono ponadto, że G. M., mająca zawieszone prawo do świadczenia emerytalnego od dnia 1 lipca 2021 r., złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o wznowienie uprawnień do emerytury od dnia 1 grudnia 2021 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Posiadanie prawa do emerytury jest kolejną przesłanką do odmowy G. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. G. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie (1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niepełnosprawność A. C. powstała po 18. roku życia i w związku z tym odwołującej jako jej opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a także z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz (2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pobieranie przez odwołującą świadczenie emerytalne wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przeze nią opieką nad niepełnosprawną matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zdaniem Kolegium w badanej sprawie należy dokonać wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organ I instancji zobowiązany był uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Kolejnym zagadnieniem wymagającym przesądzenia stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, tak jak brzmi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Kolegium wskazało, że znane są orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury. Składy orzekające w takich przypadkach uznają, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić bądź po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego lub poprzez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego). W każdym z tych przypadków sądy przedstawiają taką wykładnię przepisów ustawy, która przełamuje jednoznaczną wykładnię językową przepisu art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy. W ocenie tutejszego Kolegium w niniejszej sprawie poglądy te, choć wydają się dominować w ostatnim czasie, nadal budzą istotne wątpliwości.
Art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy wskazuje, że jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie "ustalonego prawa do emerytury". Przy opisaniu podmiotu, którego dotyczyć ma analizowana przesłanka, prawodawca posłużył się określeniem prawnym używanym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291). W orzecznictwie sądowym, kształtowanym na bazie przepisów o emeryturach i rentach, wyraźnie odróżnia się "niezrealizowane prawo do emerytury" (obejmujące warunki nabycia tego prawa: wiek, staż itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa, oraz pojęcie "ustalonego prawa do emerytury", które powstaje dopiero w momencie ustalenia jej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku (prawo nabyte realizowane). Do urzeczywistnienia i konkretyzacji prawa i/lub wysokości emerytury wymagany jest wniosek zainteresowanego, o którym mowa w art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej, niezbędny do ustalenia prawa do świadczeń określonych w ustawie.
Przyjmując racjonalność ustawodawcy, w tym założenie, że świadomie posługuje się tymi samymi zwrotami dla określenia tożsamej sytuacji prawnej i nie czyni tego wówczas gdy nie jest to prawnie irrelewantne, określenie przez ustawodawcę, jako przesłanki negatywnej, okoliczności prawnej, obiektywnie weryfikowalnej, jaką jest "ustalone prawo do emerytury", nie powinno być utożsamiane ze znacznie węższym znaczeniowo pojęciem "pobierania emerytury". O ile bowiem pobieranie emerytury może zostać zawieszone, to nie musi ono wpływać na zdarzenie prawne jakim było ustalenie prawa do emerytury.
Podsumowując, ustawodawca jasno wskazał, że przyczyną uniemożliwiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest "ustalone prawo do emerytury" - niezależnie czy prawo to jest aktualnie konsumowane, czy też jego realizacja w pewnym okresie została wstrzymana (zawieszona). Oznacza to, że nawet ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie powinno eliminować negatywnej przesłanki z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci ustalonego prawa do emerytury. Ustalenie tak opisanej okoliczności faktycznej, na podstawie ukształtowanego stanu prawnego mocą orzeczenia uprawnionego organu, jest weryfikowalne i niezależne od mogącej ewoluować w okresie świadczeniowym woli strony okresowego wstrzymania bądź ponownego żądania wypłaty emerytury.
W poszukiwaniu uzasadnienia dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do emerytury w części orzeczeń odnaleźć można odwołanie się do uprzedniej oraz aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a więc do konieczności dokonania wykładni uwzględniającej rys historyczny wprowadzenia regulacji. Wskazuje się przy tym na konieczność wyrównania (podwyższenia) dochodu osobom pobierającym emeryturę i sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do wysokości obecnie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem tutejszego Kolegium, taki kierunek interpretacji wydaje się jednak wątpliwy ze względu na to, że nakazuje stosować przywołane wyżej przepisy o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wysokości pobieranej emerytury, nie zaś od okoliczności prawnej posiadania ustalonego prawa do emerytury.
Uwzględnienie omawianej koncepcji oznaczałoby, że zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, pomimo że nie zmienił on swojego brzmienia, byłoby zależne od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i jego relacji np. do wysokości najniższej emerytury, jak również aktualnej wysokości pozostałych świadczeń wymienionych w ww. przepisie.
Nie znajduje przy tym odzwierciedlenia w przepisach ustawy teza, że intencją ustawodawcy wprowadzającego świadczenie pielęgnacyjne było wyłącznie to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Takiego rozwiązania odwołującego się do wysokości któregokolwiek ze świadczeń wyszczególnionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy brak w przepisach ustawy.
Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Tylko w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Według postanowień art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270], zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy wyżej wymienionych ustaw regulują zatem zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw - świadczeń enumeratywnie w nich wymienionych. Brak jest zatem regulacji, która na potrzeby procedowania sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazywałaby na możliwość dokonywania wyboru pomiędzy ustalonym prawem do emerytury w określonej wysokości a świadczeniem pielęgnacyjnym. W szczególności emerytura nie jest jednym ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy. Odwoływanie się zatem do powyższych regulacji, nawet pośrednio, w ocenie składu orzekającego, jest niezasadne.
W przypadku osób posiadających ustalone prawo do emerytury, a więc tych, które świadomie już zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, osiągnęły określony wiek emerytalny, co do zasady trudno mówić o konieczności rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Nadto, możliwość stosowania ww. przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w zależności od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego względem świadczeń wyszczególnionych enumeratywnie w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy, oznaczałoby, że pomimo istnienia w porządku prawnym ww. przepisu określającego wymienione w nim przesłanki negatywne, w istocie obecnie nie mógłby być on stosowany w praktyce. Trudna do pogodzenia z zasadą praworządności wydaje się całkowita odmowa stosowania obowiązującej normy prawnej, opierająca się tylko na wykładni danego przepisu ewoluującej wraz ze zmianą wysokości emerytury, a więc nie tkwiącej w oczywistej pierwotnej niekonstytucyjności danego przepisu, ale którego postrzeganie niekonstytucyjności ujawniło się ze względu na zmianę innych regulacji prawnych i wysokości świadczeń.
Odnosząc się dodatkowo do możliwości posiłkowania się przy wykładni analizowanych przepisów uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby (...) na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty, uznać należy, że akceptując wywody Trybunału oraz rozumiejąc intencje odmiennych od niniejszej decyzji rozstrzygnięć sądowych, organy administracji stosujące prawo, jak też sądy administracyjne, w efekcie dokonanej wykładni prawa nie powinny wydawanym orzeczeniom nadawać mocy prawotwórczej, samodzielnie kształtującej warunki i zasady przyznania świadczeń pielęgnacyjnych - z przepisów niewynikające. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 847/20, z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 866/20).
Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i procesowego, w związku z czym postanowiono o utrzymaniu jej w mocy z powodu negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze z dnia 21 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez G. M. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką A. C., a także 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 79a K.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia poobieranej przez G. M. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 353/21 z dnia 22 lipca 2021 r. osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.
Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury, W orzeczeniach tych uznano, że wykładnia powyższego przepisu powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tej normy w systemie prawa, co przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej.
W sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. Dążąc do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z dobrem strony skarżącej organ powinien podjąć działania, aby G. M. spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało jednak podjęcia działań zgodnych ze słusznym interesem strony, co stanowi rażące uchybienie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei przepis ust. 5 powołanego artykułu stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy rozstrzygające w sprawie odmówiły bowiem skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące jej prawo do emerytury.
Nie budzi wątpliwości, że literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W judykaturze wywiązał się jednak spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów zwraca uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i zarazem akcentuje, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 1021). Ustalenie to doprowadziło do wniosków – których Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.
Wobec tego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znajdować zastosowanie do sytuacji emerytów w ten sposób, że pozbawia ich przysługującego im z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sytuacji należy natomiast odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych.
Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). W ocenie Sądu, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą więc do spójnego wniosku. Oznacza to, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 671/20).
Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r. skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. szerzej S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020, 7-8, s. 182).
Dalej wskazać należy, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bezwzględnie eliminująca z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Niemniej jednak Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska, jakoby sama tylko relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniała konstatację, że intencją ustawodawcy było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. I OSK 1079/21).
Wnioski takie całkowicie bowiem pomijają fakt, że właśnie z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy (lub jej niepodejmowanie) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Należy zaakcentować, że nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów w sposób, który prowadziłby w istocie do sytuacji zrównującej sytuację osób, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zaprzestały świadczenia pracy z racji osiągnięcia wieku i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Sytuacja tych osób jest zasadniczo różna. Osoby, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawione zostały realnego wpływu na wysokość uzyskiwanych świadczeń, a pozostające pod ich opieką dzieci, które niejednokrotnie od urodzenia pozostają niepełnosprawne, również nigdy same nie wypracowały własnych świadczeń.
Tymczasem osoby pracujące zawodowo, które zrezygnowały z pracy z racji osiągnięcia wieku emerytalnego, miały realny wpływ na zasady na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę oraz przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych. Nie sposób zatem zdaniem Sądu zrównywać sytuacji osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, a po przejściu na emeryturę muszą podołać obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie >jeżeli w celu< sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej >w celu< sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).
Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia (świadczenia pielęgnacyjnego – uw. Sądu) jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia >w celu< sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie >z tego względu < pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).
Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury. Dlatego też ustawodawca ustanawiając przesłankę negatywną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie różnicuje podmiotów prawa, które charakteryzowałyby się wspólną cechą istotną, a zatem nie wprowadza odstępstwa od zasady równości. Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1334/20).
Sytuacja osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest tożsama z sytuacją osób, które były aktywne na rynku pracy aż do nabycia świadczeń emerytalnych. Ci pierwsi nie mają możliwości wyboru (na który powołują się osoby które wypracowały sobie prawo do świadczenia emerytalnego) pomiędzy dwoma świadczeniami, tj. pielęgnacyjnym przysługującym z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki, a samodzielnie wypracowanym (emerytalnym). Ich sytuacja nie jest taka sama. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przy tym wynagrodzeniem, ale stanowi rekompensatę za realną rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, i to w konkretnym, wskazanym przez ustawodawcę celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma charakteru państwowego zatrudnienia, a to powoduje, że osoba pobierająca emeryturę "z racji wieku" nie może domagać się "wynagrodzenia" za pracę świadczoną wobec niepełnosprawnego członka rodziny.
Mając zatem na uwadze konstytucyjną zasadę równości oraz dyrektywy wykładni celowościowej należy stwierdzić, że emerytura "z racji wieku" stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, świadomie przez ustawodawcę ustanowioną (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Niewątpliwie przy tym emeryturę w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi świadczenie emerytalne uzyskane i pobierane bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli natomiast istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r., to świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane właśnie do takich osób.
Z kolei mając na uwadze dyrektywy wykładni językowej, celowościowej i systemowej, w opinii Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jedynym wyjątkiem pozwalającym na odejście od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w rozpoznawanej sprawie byłoby więc przejście skarżącej na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 1989 r., nr 28, poz. 149). Legitymowanie się przez opiekuna prawem do wcześniejszej emerytury przyznanej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, sprawowanie tej opieki nieprzerwanie i nadal (także po osiągnięciu wieku emerytalnego), uzasadnia bowiem nie tylko uznanie, że osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, ale i przyjęcie, że w takich wyjątkowych sytuacjach uzasadnione jest odstąpienie od wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i z powołaniem na wskazywane w orzecznictwie wartości konstytucyjne przyjęcie, że w takich szczególnych okolicznościach możliwie jest przyznanie wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego (por. rozważania w tym zakresie w wyroku tut. Sądu z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 890/20).
Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie wskazuje, aby skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r. i nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką aż do uzyskania wieku emerytalnego. Także skarżąca – reprezentowana w toku postępowania administracyjnego i sądowego przez profesjonalnego pełnomocnika – nie podnosiła, aby przeszła na wcześniejszą emeryturę na podstawie rozporządzenia z 1989 r., co wykluczało odejście przez organy rozstrzygające w sprawie od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ur. w [...] roku, ma ustalone prawo do emerytury. Prawo to zostało zawieszone decyzją ZUS z dnia [...] lipca 2021 r., wydaną na wniosek skarżącej z dnia 23 czerwca 2021 r. W oświadczeniu dnia 6 grudnia 2021 r. skarżąca podała, że emerytura została odwieszona od dnia 1 grudnia 2021 r., o co sama wystąpiła. Decyzja organu I instancji z dnia 9 grudnia 2021 r. wydana zatem została w stanie faktycznym, gdy skarżąca miała przyznaną emeryturę i ją pobierała.
Trafność wykładni przepisów prawa przeprowadzonej przez Sąd w niniejszej sprawie pośrednio potwierdził sam ustawodawca, który dostrzegł szczególną sytuację osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. poz. 149) oraz potrzebę dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021, poz. 2314) z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzono dodatkowe wsparcie dochodowe osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. W toku procesu legislacyjnego ustawodawca jednoznacznie wskazał na tożsamość wcześniejszej emerytury przyznanej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. (którego przepisy obowiązywały do dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że podstawowym celem obydwu świadczeń jest zapewnienie środków utrzymania dla osób, które opiekują się (opiekowały się) niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnując z tego tytułu z zatrudnienia.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy, świadczenie wyrównawcze przysługuje osobie uprawnionej do wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149), zwanej dalej "wcześniejszą emeryturą", w kwocie niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270), pod warunkiem że w dalszym ciągu sprawuje opiekę nad dzieckiem, z tytułu opieki nad którym nabyła prawo do wcześniejszej emerytury. Świadczenie wyrównawcze przysługuje miesięcznie w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a kwotą pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego.
Jak przy tym wynika z art. 3 u.ś.r., świadczenie wyrównawcze jest przyznawane na wniosek osoby uprawnionej, składany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub innego organu emerytalno-rentowego, który wypłaca świadczenie emerytalno-rentowe.
W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że "proponowane rozwiązanie zakłada - wyłącznie dla grupy osób, które nigdy nie miały możliwości być uprawnionymi do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną - pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu aktualnego zróżnicowania wysokości ich świadczenia emerytalnego (EWK) z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku gdy to pierwsze jest niższe od drugiego, bowiem rozwiązania systemowe są skonstruowane w ten sposób, że w przypadku nabycia emerytury odpada podstawa prawna do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego). Projekt ustawy o świadczeniu wyrównawczym dla osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki dotyczy wyłącznie tej grupy emerytów, którzy na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. poz. 149) uzyskali prawo do emerytury, tzw. EWK." (por. uzasadnienie do druku nr 1614 dostępny na stronie https://www.sejm.gov.pl w zakładce Proces Legislacyjny -> Przebieg procesu legislacyjnego -> Druk nr 1614).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.