Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2019 r., [...], [...] w sprawie odmowy przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. K..
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 26 akt administracyjnych), do którego załączono także urzędowy formularz (k. 22-25 akt administracyjnych), M. G. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią M. K.. Dołączyła między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], w którym M. K. zaliczono do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a stopień niepełnosprawności datowano od [...] marca 2015 r. (k. 11 akt administracyjnych). Można w tym miejscu także dodać, iż M. G. przy wniosku złożyła rozpisany schemat relacji rodzinnych niepełnosprawnej, z którego wynika, iż ma ona trójkę dorosłych aktywnych zawodowo synów (k. 18 akt administracyjnych).
We wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. M. G. wyjaśniła, że w jej ocenie spełnia ona przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest wobec babci obciążona obowiązkiem alimentacyjnym na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (ustawa z dnia 25 lutego 1964 r., tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1395 – uw. Sądu, dalej także "K.r.o."). Gdy chodzi natomiast o przesłankę momentu powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") podkreśliła, że przesłanka ta została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – uw. Sądu) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, OTK-A 2014/9/104.
Pismem z dnia [...] września 2019 r., [...] Prezydent wezwał M. G. do złożenia oświadczenia i dostarczenia dokumentów obejmujących: wymienienie osób spokrewnionych z M. K. (z podaniem dat urodzeń i dokładnego miejsca zamieszkania), dostarczenie orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności każdej z osób spokrewnionych oraz złożenie oświadczenia, dlaczego dzieci niepełnosprawnej nie są w stanie zapewnić nad nią bezpośredniej lub pośredniej (finansowej) opieki (k. 27 akt administracyjnych).
W odpowiedzi z dnia [...] września 2019 r. M. G. wyjaśniła, że niepełnosprawna M. K. ma synów K. K. urodzonego w 1956 r. i zamieszkałego w [...], J. K. urodzonego w 1957 r. i zamieszkałego w [...] oraz M. K. urodzonego w 1967 r. i zamieszkałego w [...] (k. 29 akt administracyjnych). Złożyła też oświadczenie, że spokrewnieni z babcią w pierwszym stopniu synowie nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 30 akt administracyjnych). Wreszcie w kolejnym oświadczeniu wnioskodawczyni wyjaśniła, że K. K. pracuje na fermie drobiu w miejscu zamieszkania i opiekuje się schorowaną żoną, J. K. pracuje zawodowo w [...] i jest jedynym żywicielem rodziny i ma nie pracującą żonę, natomiast M. K. jest obecnie na zwolnieniu chorobowym, przy czym także jest jedynym żywicielem rodziny (k. 31 akt administracyjnych).
Dnia [...] października 2019 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania M. K. wywiad środowiskowy. Ustalono, że od października 2018 r. M. G. przejęła obowiązki związane z prowadzeniem domu i opieką nad niepełnosprawną. W mieszkaniu nocuje J. K. ze względu na fakt, że jego matka nie może pozostawać sama (k. 36-37 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...], [...] Prezydent, powołując się między innymi na art. 17 u.ś.r., odmówił M. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że niepełnosprawna M. K. ma trzech synów, a ci nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takich okolicznościach świadczenia nie można przyznać wnuczce. Organ przypomniał, że obowiązek alimentacyjny spoczywa przede wszystkim na osobach spokrewnionych w pierwszym stopniu (względem rodziców) i te bezwzględnie powinny mu zadośćuczynić. Dodał też, że alimentacja nie musi wyrażać się w osobistych staraniach. Może mieć charakter finansowy przez pokrywanie kosztów niezbędnej opieki matki (k. 39 akt administracyjnych).
W odwołaniu M. G. opowiedziała się za systemową i celowościową wykładnią art. 17 ust. 1a u.ś.r. zakładającą, że ograniczenia wynikające z tego przepisu nie powinny mieć zastosowania do wnuczki osoby niepełnosprawnej. Podkreśliła, że odmowa świadczeń osobie, która chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną, prowadzi w istocie rzeczy do pozbawienia tej ostatniej opieki.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymało rozstrzygnięcie Prezydenta w mocy. Organ odwoławczy akcentował, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) zależy miedzy innymi od spełnienia przesłanki, wedle której "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.). W sprawie takie osoby występują, gdyż niepełnosprawna M. K. ma trzech synów. Kolegium wyjaśniło też, że zgodnie z art. 132 K.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Według organu odwoławczego przesłanki wyłączające z tego ostatniego przepisu nie zachodzą z tego powodu, że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności wykonują pracę zawodową lub mieszkają w innej miejscowości.
W konkluzji Kolegium zaznaczyło, że obowiązek alimentacyjny obejmujący opiekę nad M. K. nie przeszedł na wnuczkę M. G.. Oznacza to, że nie ona, a synowie niepełnosprawnej są zobowiązani do zapewnienia matce opieki.
W skardze M. G. zarzuciła organom naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, która jest opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącej wykładnia prawa prezentowana przez organy prowadzi do rezultatów naruszających zasady konstytucyjne (z art. 2 i 18 Konstytucji).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie osią sporu jest to, czy M. G. jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba rzeczywiście sprawująca opiekę nad niepełnosprawną babcią M. K.. Zagadnienie to wiąże się z ustaleniami dotyczącymi obarczenia członków rodziny skarżącej obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których odsyła ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Zaznaczyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym.
Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69, orzeczenia. nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki M. K., która ma trzech synów nie legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżąca, kolejności w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy synowie M. K. – K. K. oraz J. K. są czynni zawodowo i mieszkają w Polsce, z kolei zamieszkały w [...] M. K. przejściowo nie pracuje, niemniej z oświadczeń skarżącej nie wynika, iżby był on trwale pozbawiony możliwości zarobkowania. Z powodu pracy zawodowej i z powodu konieczności dbałości o własne rodziny, synowie M. K. nie sprawują osobistej opieki nad matką. Można jedynie domyślać się, że w rodzinie po prostu uzgodniono, iż w zaistniałych okolicznościach to wnuczka zająć ma się opieką nad babcią – w rozumieniu pomocy w codziennych czynnościach.
Z powyższego wynika, iż nie zachodzą żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające synom M. K. spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki, jak nie w formie bezpośredniej opieki, to w formie dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki (na przykład w celu finansowania wkładu osobistego M. G. w dobro rodziny). Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem M. K. ciąży w pierwszej kolejności na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 K.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten – wymagany w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. – ciążyłby na skarżącej jako wnuczce zobowiązanej do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine K.r.o.). Już ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek.
W kontekście powyższych rozważań za niewystarczające należy uznać argumenty skargi odwołujące się do sytuacji faktycznej w rodzinie M. G., która wyraża się w tym, że to właśnie ona podjęła się sprawowania opieki nad babcią.
Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracji obu instancji odpowiadają prawu, prawidłowo bowiem ustalono, że nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jej babci.
Końcowo Sąd nadmienia, że przywołany i cytowany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Sz 80/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosił się do zupełnie innego stanu faktycznego, aniżeli w niniejszej sprawie. Sąd ten (II SA/Sz 80/19) wprawdzie opowiedział się za możliwością przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby niepełnosprawnej, niemniej argumentem za tym przemawiającym było to, że owa wnuczka została postanowieniem sądu rodzinnego ustanowiona opiekunem prawnym swego dziadka, co czyniło ją osobą osobiście obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. Sytuacja ta wiązała się z kolei z faktem, że córka niepełnosprawnego (czyli osoba wyjściowo prawnie w pierwszej kolejności obarczona obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby niepełnosprawnej) sama wymagała opieki i nie mogła jej tym bardziej sprawować względem najbliższych. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, które charakteryzowały stan faktycznym sprawy II SA/Sz 80/19. M. G. nie jest prawnie ustanowionym opiekunem prawnym babci, natomiast synowie M. K. są osobami czynnymi zawodowo.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę uznając, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 11 akt sądowych)