Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił M. S. P.P.H.U. "M." w P. oraz P.H. "B.-W." s.c. E. B. i R. B. w P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z placem parkingowym, totemem reklamowym oraz niezbędnymi przyłączami i zjazdem na terenie działki nr [...] i części działki nr [...], położonych w Z., w rejonie ul P. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2013 r. został złożony wniosek o ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Dla rozważanego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konieczne było zatem ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analizę urbanistyczną z dnia [...] września 2014 r. przeprowadzono na mapie w skali 1:1.000, wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Aktualność tej mapy została potwierdzona wydrukiem z systemu iGeoMap. Na podstawie danych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. ustalono, że na mapie niezaktualizowanej znajduje się zabudowa na działce nr [...]. Analiza urbanistyczna został przeprowadzona na terenie wyznaczonym w minimalnej odległości trzech szerokości frontu działki, tj. ok. 135 m od granic działki. Działki przez które przebiegała linia wyznaczająca obszar minimalny, zaliczono w całości do obszaru analizowanego.
Tak wyznaczony obszar został dodatkowo nieznacznie rozszerzony w kierunku wschodnim. W konsekwencji ustalono, że na terenie poddanym analizie urbanistycznej występują tereny oświaty, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny pól uprawnych i tereny wód. Nie znajdują się tam natomiast tereny zabudowy usługowej. Tym samym planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wprawdzie zabudowa usługowa pełni funkcję uzupełniającą względem zabudowy mieszkaniowej. Niemniej w rozważanym przypadku przedsięwzięcie nie dotyczy drobnego handlu i usług powiązanych z zabudową mieszkaniową, lecz wolnostojącego pawilonu handlowego o powierzchni 2.380 m2 i powierzchni sprzedaży ok. 1.800 m2, wraz z placem parkingowym, totemem reklamowym oraz niezbędnymi przyłączami i zjazdami. Skala przedsięwzięcia wyklucza zatem uznanie omawianej inwestycji za uzupełniającą względem istniejącej już zabudowy mieszkaniowej.
Co więcej, powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym nie przekracza 200 m2, a zatem jest dziesięć razy mniejsza od mającego powstać obiektu budowlanego. Dlatego też należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji.
Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. inwestor P.H. "B.-W." s.c. E. B. i R. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie okoliczności sprawy, (2) art. 59 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, mimo że takie ustalenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, oraz (3) art. 61 u.p.z.p. poprzez oparcie kwestionowanej decyzji subiektywnym odczuciu organu I instancji, co jest wykluczone w przypadku decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obszar analizowany został nieprawidłowo wyznaczony. Jednocześnie organ I instancji oparł się w swoim rozstrzygnięciu na subiektywnej ocenie planowanej inwestycji, uznając, że jest ona zbyt duża. Inwestor zaznaczył przy tym, że obecnie nie wiadomo jeszcze, czy obiekt budowlany o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2 zostanie rzeczywiście zrealizowany. We wniosku o wydanie omawianego rozstrzygnięcia określono bowiem jedynie wielkości maksymalne. Definitywne sprecyzowanie kształtu planowanego obiektu budowlanego zostanie natomiast dokonane dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.pa. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2014 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało przy tym, że analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, a zawarte w niej wnioski mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. Przedsięwzięcie to nie kontynuuje bowiem funkcji istniejącej już zabudowy, na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że rozmiar tej inwestycji uniemożliwia uznanie jej za jedynie uzupełniającą względem zabudowy sąsiedniej. Przedsięwzięcie to nie powtarza zatem istniejącej już zabudowy, ani nie stanowi jej uzupełnienia. Tym samym wykluczone było ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. R. B. P.H. "B.-W." s.c. w P. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 138 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania z dnia [...] listopada 2014 r. i nieodniesienie się do wszystkich podniesionych tam zarzutów, (2) art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy i wydanie arbitralnego rozstrzygnięcia, naruszającego słuszny interes skarżącego, oraz (3) art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wbrew wnioskom wynikającym z postępowania dowodowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. ma charakter arbitralny i została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego. Organ II instancji nie rozważył przy tym zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] listopada 2014 r., poprzestając jedynie na bezkrytycznym przejęciu konkluzji organu I instancji. Tym samym nie rozpatrzono również ponownie sprawy, do czego prawo miał skarżący. Co więcej, kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w oderwaniu od stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała bowiem kontynuację funkcji oraz cech zabudowy, a jedyną przyczyną odmowy wydania pozytywnej dla inwestycja decyzji o warunkach zabudowy były zbyt duże gabaryty planowanego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. M. S. P.P.U.H. M. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z placem parkingowym, pylonem reklamowym i niezbędnymi przyłączami oraz zjazdem na działce nr [...] i części działki nr [...], obręb [...] Z., arkusz [...], położonych przy ul. P. w S. (k. 9-12 akt. adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] października 2013 r. dotychczasowy inwestor oraz P. H. "B.-W." s.c. E. B., R. B. w P. wnieśli o rozszerzenie podmiotowe wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. poprzez wymienionej spółki cywilnej za współwnioskodawcę (k. 130 akt adm. organu I instancji).
Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla rozważanego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy.
Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejącej lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły w toku postępowania administracyjnego, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w jej otoczeniu. Z kolei skarżący wywodził, że omawiane zamierzenie budowlane wpisuje się w dotychczasowy ład przestrzennym, a decyzja organów administracji publicznej wynika jedynie z krytycznej oceny wielkości zamierzonego obiektu budowalnego. W tej mierze należy podzielić stanowisko organów administracji publicznej.
Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadzania na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Ponadto w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wskazuje się, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji publicznej oparły się w swoich rozstrzygnięciach na analizie urbanistycznej z dnia [...] września 2014 r. (k. 328-334 akt adm. organu I instancji). Z powyższego opracowania wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 135 m od granic działki inwestora, co odpowiada trzykrotności szerokości frontu tej działki. Działki, przez które przebiegała tak wykreślona linia zaliczono w całości do obszaru analizowanego. Jednocześnie obszar ten poszerzono nieznacznie w kierunku wschodnim. Tym samym spełniony został wymóg z § 3 powołanego rozporządzenia. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, a ustalenia poczynione na tym tle mogą stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Jednocześnie z analizy urbanistycznej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w obszarze analizowanym nie występuje samodzielna zabudowa usługowa typu handlowego, do której miałaby nawiązywać omawiania inwestycja. Znajdują się tam bowiem jedynie tereny oświaty (działka nr [...] i [...]), tereny zabudowy mieszkaniowej (wszystkie pozostałe działki zabudowane), tereny pól uprawnych i tereny wód. Zabudowa usługowa występująca na tym obszarze pełni wyłącznie uzupełniającą funkcję względem podstawowej zabudowy mieszkaniowej. Warto w tym miejscu także zaznaczyć, że powyższe ustalenia faktyczne nie były co do zasady kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, a zatem można je uznać za bezsporne.
Konsekwentnie zatem należy podzielić stanowisko organów administracji publicznej co do braku możliwości wkomponowania planowanej inwestycji w istniejący ład przestrzenny. Trzeba bowiem podkreślić, że funkcja usługowa w obszarze analizowanym ma wyłącznie uzupełniający charakter względem zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że występuje ona jedynie dodatkowo, ubocznie względem podstawowej funkcji zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem omawiane zamierzenie budowlane realizuje przede wszystkim cele usługowe – handlowe jako główne, a nie jako pomocnicze lub subsydiarne funkcje. Takie założenie inwestycyjne wyklucza zatem ewentualną możliwość nawiązywania rozpatrywanej cechy planowanej zabudowy do obiektów pełniących uzupełniająco funkcję usługową, w tym do usług o chrakterze oświatowym.
Powyższą konkluzję dodatkowo uzasadniają wyniki porównania parametrów zamierzonego pawilonu handlowego oraz wybudowanych już obiektów budowlanych. W obszarze analizowanym przeważają bowiem budynki o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 200 m2. Tymczasem powierzchnia planowanej inwestycji wyniesie ok. 2.380 m2. Konsekwentnie rozważana inwestycja jest zatem ok. 10 razy większa od obiektów budowlanych, położonych w jej otoczeniu. Tym samym pod względem urbanistyczno-architektonicznym planowane przedsięwzięcie zdominowałoby obszar analizowany. Trudno wobec tego przyjąć, że przedmiotowy obiekt handlowy stanowiłby jedynie uzupełnienie istniejącej zabudowy, harmonijnie wtapiając się w otoczenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, powyższa konkluzja nie stanowi jedynie subiektywnej oceny organów administracji publicznej, lecz jest poparta obiektywnymi wyliczeniami zawartymi w powołanej analizie urbanistycznej. Tym samym planowana inwestycja nie kontynuuje także istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Podsumowując, organy administracji trafnie przyjęły, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jak wykazała bowiem analiza urbanistyczna, na wspomnianym terenie nie występuje zabudowa usługowa, do której miałoby nawiązywać rozważane przedsięwzięcie. Jednocześnie ze względu na skalę poruszanego zamierzenia budowlanego nie można przyjąć, że planowany obiekt budowlany pełniłby funkcję uzupełniającą względem dotychczasowej zabudowy. Tym samym z uwagi na nie spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla poruszanego przedsięwzięcia, co też organy administracji publicznej słusznie uczyniły.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.