Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: Spółka, Skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr XVII/189/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" w Poznaniu (zwane dalej odpowiednio: Uchwała; plan, MPZP)
Uchwale zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwanej dalej: ustawa) przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na: a) przyjęciu, że na jego podstawie można czasowo pozbawić właściciela terenu możliwości realizacji funkcji podstawowej, określonej w MPZP; b) określeniu terminu tymczasowego zagospodarowania terenu w taki sposób, że realizacja funkcji podstawowej uzależniona jest od zdarzenia przyszłego i niepewnego, którego spełnienie zależne jest od działań podejmowanych przez organy Miasta Poznania.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części - tj. stwierdzenie nieważności § 4 ust. 5 pkt 1 oraz § 4 ust. 7 MPZP oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
Wskazała również, iż legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona Uchwała obejmuje działki ewidencyjne o numerach: dz. nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; arkusz mapy [...]; obręb [...]), które stanowią własność Spółki. Ponadto podniosła, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Rada została wezwana do usunięcia naruszania interesu prawnego Spółki, który został dokonany poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały, co w okolicznościach prawnych sprawy było wymagane. Odpowiedź na wezwanie została doręczona Spółce w dniu [...] lutego 2020 r. i wynikało z niej, że organ nie uwzględnił wezwania Spółki.
Uzasadniając zarzuty skargi Spółka wywodziła, że dla działek Skarżącej MPZP w § 4 ust. 1 określił funkcję podstawową jako 1MW, a więc przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Znalazło to odzwierciedlenie także na rysunku MPZP, stanowiącym załącznik do Uchwały. Natomiast w § 4 ust. 5 MPZP zawarte zostały znaczące ograniczenia w użytkowaniu terenu, w szczególności w pkt 1), który wprowadza zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w tej strefie do czasu przeniesienia funkcjonującego w okolicy schroniska dla zwierząt. Zgodnie zaś z treścią § 4 ust. 7 na części terenu, określonej na rysunku MPZP jako strefa ochronna od schroniska dla zwierząt, co w praktyce obejmuje niemalże cały teren oznaczony jako 1MW, a więc także działki należące do Spółki, jako sposób tymczasowego użytkowania terenu wprowadza się zagospodarowanie zielenią urządzoną do czasu przeniesienia przedmiotowego schroniska.
W ocenie Skarżącej przyjęcie regulacji w postaci § 4 ust. 5 pkt 1) w zw. z § 4 ust. 7 MPZP stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11) ustawy, gdyż Rada w wyniku błędnej wykładni nieprawidłowo zastosowała ten przepis ustawy poprzez: a) przyjęcie, że na jego podstawie można czasowo pozbawić właściciela terenu możliwości realizacji funkcji podstawowej, określonej w MPZP; b) określenie terminu tymczasowego zagospodarowania terenu w taki sposób, że realizacja funkcji podstawowej uzależniona jest od zdarzenia przyszłego i niepewnego, którego spełnienie zależne jest od działań podejmowanych przez organy Miasta.
W wyniku powyższego działania, zdaniem Spółki, w treści MPZP na czas nieokreślony wprowadzono zakaz zagospodarowania terenu zgodnie z jego funkcją podstawową. Zakaz ten nie znajduje podstawy w przepisach prawa materialnego. Tym samym interes prawny Skarżącej został naruszony.
Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów (a) Skarżąca wywodziła, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 11) ustawy wskazuje na kluczowe elementy, które muszą zostać zawarte w treści ustaleń przewidujących tymczasowe zagospodarowanie terenu, mianowicie sposób, w jaki może być on użytkowany oraz czas przez jaki stan ten może się utrzymywać. Jak stanowi natomiast § 4 pkt 10) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587, zwanego dalej: Rozporządzenie), ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.
Zdaniem Spółki, ustaleń § 4 ust. 5 pkt 1) w zw. z § 4 ust. 7 MPZP, wprowadzających do treści MPZP znaczące ograniczenia prawa własności, nie można uznać za ustalenia, o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 11) ustawy. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zatem celem określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów jest, według Spółki, określenie warunków korzystania z danego terenu do czasu, aż zostanie on zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem określonym w MPZP jako podstawowe. Ustawa zobowiązuje organ uchwałodawczy do określenia funkcji tymczasowej - rozumianej jako alternatywa (ale tylko na jakiś czas) do realizacji funkcji podstawowej. Tymczasem wyżej wskazane postanowienia MPZP pełnią, zdaniem Spółki, funkcję zgoła inną, ponieważ uniemożliwiają Spółce wykorzystanie terenów zgodnie z ich przeznaczeniem podstawowym.
Zdaniem Skarżącej organ twierdzi, że do czasu upływu terminu określonego dla tymczasowego zagospodarowania terenu nie jest możliwe jego zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, co jest stanowiskiem gruntu błędnym. Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11) możliwe jest określenie, że przez jaki czas dopuszczalne jest zagospodarowanie terenów w sposób inny od przeznaczenia docelowego. Zdaniem Spółki właściciel ten może wybrać czy chce zagospodarować nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem podstawowym określonym w planie miejscowym, czy w sposób tymczasowy, który określa ten plan. Przywołany przepis nie daje natomiast, zdaniem Spółki, podstawy do wyłączenia możliwości korzystania z terenu zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem.
Rada poprzez błędne zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 11) wykroczyła, zdaniem Skarżącej, poza zakres spraw przekazanych jej do uregulowania i zamieściła w treści MPZP ustalenia nieprzewidziane prawem. Nie znajdują one bowiem oparcia w żadnym z elementów określonych w art. 15 ust. 2, ani w art. 15 ust. 3 ustawy, w których zawarte zostały obligatoryjne oraz fakultatywne ustalenia MPZP.
Uregulowanie w treści planu miejscowego innych zagadnień niż wymienione w przytoczonych przepisach ustawy stanowi zaś działanie niezgodne z prawem.
Regulacja MPZP nie jest przy tym, według Skarżącej, poparta również żadnym innym przepisem prawa materialnego, który przewidywałby takie rozwiązania, co stanowi, oprócz naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11) ustawy, także naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż Rada nie posiadała kompetencji do wprowadzenia do treści MPZP postanowień wyłączających tymczasowo możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem podstawowym. Odnosząc się do zarzutu drugiego (b) Spółka wywodziła, że wątpliwości budzi również sam sposób określenia terminu, od ziszczenia się którego uzależnione jest korzystanie z terenu zgodnie z funkcją podstawową określoną w MPZP. Zdaniem Spółki termin ten powinien być określony jak najdokładniej i w sposób jednoznaczny wskazywać przez jaki okres czasu możliwe jest zagospodarowanie terenu w określony sposób tymczasowy.
MPZP wprowadza natomiast zakaz realizacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (podstawowej) do czasu przeniesienia schroniska dla zwierząt, w efekcie czego realizacja funkcji podstawowej uzależniona została od zdarzenia przyszłego i niepewnego. W MPZP brak jest bowiem postanowień, z których wynikałaby data przeniesienia schroniska. Sam fakt przeniesienia schroniska, jak i jego termin uzależniony jest od działań organów Miasta, co powoduje dowolność decydowania o przeznaczeniu terenu należącego do Spółki. Nie bez znaczenia, w jej ocenie, pozostaje fakt, że MPZP został przyjęty uchwałą z dnia 30 sierpnia 2011 r., a więc niemal 9 lat temu, a realizacja funkcji podstawowej nadal jest niemożliwa.
Powołując się na orzecznictwo sądowe Skarżąca wywodziła, że termin określający tymczasowe zagospodarowanie terenu powinien być określony możliwie precyzyjnie i nie jest możliwe uzależnienie sposobu zagospodarowania terenu od późniejszych decyzji innych podmiotów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasdaniajac swoje stanowisko podniósł, że wskazane w skardze działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...] ob[...] należące do Skarżącej, znajdują się na obszarze starej zabudowy magazynowej, parkingów oraz zieleni nieurządzonej. Działki te przeznaczone są w zaskarżonym MPZP na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tereny oznaczone symbolem 9MN, 10MN, 11 MN), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (tereny oznaczone symbolem 1MW), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową (tereny oznaczone symbolem 2MW/U) i zabudowę usługową (tereny oznaczone symbolem 1U), a także tereny dróg (w tym dróg wewnętrznych).
Część działek Skarżącego, zlokalizowana na terenach 10MN, 11 MN, 1MW, 2MW/U, objęta jest strefą ochronną od schroniska dla zwierząt (istniejącego w chwili uchwalenia Planu), oznaczoną na rysunku Planu niebieskim szrafem. Obowiązek wyznaczenia tej strefy wynika z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657).
Organ wskazał, że z uwagi na powyższe oraz fakt, iż planowano zmianę lokalizacji wspomnianego schroniska dla zwierząt, w planie miejscowym wprowadzono stosowne rozwiązania planistyczne, zakazując lokalizacji zabudowy w strefie ochronnej od schroniska, jednocześnie wyznaczając w tej strefie zagospodarowanie tymczasowe w postaci zieleni urządzonej, a więc zagospodarowanie inne niż docelowe i inne niż dotychczasowy sposób zagospodarowania.
Zatem dla terenów 10MN i 11 MN w § 3 ust. 5 pkt 1 uchwały, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu ustalono: "uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów 10MN i 11 MN strefy ochronnej od schroniska dla zwierząt wskazanej na rysunku planu - zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w tej strefie do czasu przeniesienia schroniska dla zwierząt". W konsekwencji tego, w § 3 ust. 7 uchwały, w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu ustalono: "na części terenów 10MN i 11 MN, wskazanych na rysunku planu jako strefa ochronna od schroniska dla zwierząt, zagospodarowanie zielenią urządzoną do czasu przeniesienia schroniska dla zwierząt".
W § 4 ust. 5 pkt 1 uchwały wprowadzono zapis, zgodnie z którym dla terenu 1MW w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu ustala się: "uwzględnienie w zagospodarowaniu terenu strefy ochronnej od schroniska dla zwierząt wskazanej na rysunku planu - zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w tej strefie do czasu przeniesienia schroniska dla zwierząt". A w ust. 7 tego paragrafu, w zakresie sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu ustalono: "na części terenu, wskazanej na rysunku planu jako strefa ochronna od schroniska dla zwierząt, zagospodarowanie zielenią urządzoną do czasu przeniesienia schroniska dla zwierząt".
Z kolei w § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały, dla terenu 2MW/U, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu ustalono: "uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów strefy ochronnej od schroniska dla zwierząt, wskazanej na rysunku planu - do czasu przeniesienia schroniska dla zwierząt zakaz lokalizacji w tej strefie zabudowy mieszkaniowej i obiektów użyteczności publicznej". Przy czym dla tego terenu nie było potrzeby wprowadzenia zagospodarowania tymczasowego w postaci zieleni, ponieważ do czasu przeniesienia schroniska, już zgodnie z docelowym przeznaczeniem mogły tam być prowadzone wszelkie usługi, z wyjątkiem obiektów użyteczności publicznej.
Podsumowując organ skonstatował, że z uwagi na konieczność dostosowania zagospodarowania terenów do przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, w planie miejscowym zakazano lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w wyznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej od schroniska, z jednoczesnym ustaleniem jej tymczasowego zagospodarowania w postaci zieleni urządzonej - do czasu przeniesienia schroniska.
Odnosząc się następnie do zarzutów skargi organ wskazywał, w zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy poprzez przyjęcie, że na jego podstawie można czasowo pozbawić właściciela terenu możliwości realizacji funkcji podstawowej, określonej w planie miejscowym, co następuje.
Zdaniem organu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy jednoznacznie wskazuje na uprawnienie gminy do określania tymczasowej formy zagospodarowania danego terenu. Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 10 Rozporządzenia ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Z obu przepisów wynika norma, zgodnie z którą określenie zagospodarowania tymczasowego polega na tym, że na czas braku możliwości zagospodarowania terenu w sposób docelowo przewidziany w planie miejscowym ustala się zagospodarowanie tymczasowe, inne niż dotychczasowy sposób zagospodarowania. Ustalenie zagospodarowania tymczasowego wymusza realizację w określonych ramach czasowych tylko zagospodarowania tymczasowego, a po upływie zakreślonego terminu realizację przeznaczenia docelowego.
Zagospodarowanie tymczasowe może być nakazane (ustalone) lub dopuszczone. Przepisy ustawy i Rozporządzenia nie dają podstaw do uznania za nieprawidłowy któregoś z wskazanych powyżej sposobów określenia zagospodarowania tymczasowego. Wybór prawnie dopuszczonych technik planistycznych w określaniu zagospodarowania tymczasowego zależy każdorazowo od uwarunkowań obszaru objętego opracowywanym planem miejscowym.
Organ planistyczny wskazał, iż uznał za niezbędne dla realizacji celów Planu określenie tymczasowego zagospodarowania terenu w formie umożliwiającej późniejszą realizację przeznaczenia docelowego. Dlatego też, w zaskarżonym Planie, ze względu na sąsiedztwo istniejącego schroniska dla zwierząt, określono zagospodarowanie tymczasowe (w formie zieleni urządzonej) inne niż docelowe (zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa), które jednak pozwala na zrealizowanie w przyszłości zagospodarowania docelowego, a jednocześnie jest inne niż dotychczasowy sposób zagospodarowania (magazyny, parkingi i zieleń nieurządzona), po to aby nie przedłużać trwania tego dotychczasowego, niepożądanego sposobu zagospodarowania.
Możliwość zastosowania takiej konstrukcji planistycznej, według organu, niewątpliwie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy oraz § 4 pkt 10 Rozporządzenia.
Ponadto organ wywodził, że nie jest prawdą twierdzenie o uniemożliwieniu zagospodarowania wszystkich działek należących do Skarżącej zgodnie z ich przeznaczeniem docelowym. Wymienione w skardze działki [...], [...], [...] i [...], ark. [...] ob[...]) zlokalizowane są bowiem poza wyznaczoną w Planie strefą ochronną od schroniska dla zwierząt. Natomiast działki [...], [...], [...] jedynie częściowo są tą strefą objęte. Możliwe jest zatem zagospodarowanie działek, w części leżącej poza strefą ochronną, zgodnie z określonym w Planie przeznaczeniem, bez ograniczeń wynikających z tymczasowego zagospodarowania.
Kolejno organ odniósł się do drugiego z zarzutów (niewłaściwe określenie terminu tymczasowego zagospodarowania) wskazując, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy oraz § 4 pkt 10 Rozporządzenia, ustalenia dotyczące tymczasowego zagospodarowania powinny określać termin, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Żaden z przytoczonych przepisów nie określa jednak w sposób wiążący jak należy określać termin tymczasowego zagospodarowania. W szczególności zatem nie jest zawsze wymagane aby określenie terminu następowało poprzez wskazanie konkretnej kalendarzowej daty, z której nastaniem upływa termin tymczasowego zagospodarowania, co wynika również z orzeczeń sądów administracyjnych. Takie podejście do wyznaczanie terminu tymczasowego zagospodarowania jest tym bardziej uzasadnione, iż nie zawsze, w chwili sporządzania planu miejscowego, określenie tego terminu w formie konkretnej daty jest możliwe.
Fakt, iż termin dla obowiązywania tymczasowego zagospodarowania został w Planie powiązany z momentem przeniesienia schroniska dla zwierząt (z którego to obecnej lokalizacji wynika wyznaczona w Planie strefa ochronna, determinująca tymczasowe zagospodarowanie) należy uznać za możliwie najbardziej precyzyjne, na chwilę uchwalenia Planu, określenie zdarzenia, do którego ma obowiązywać zagospodarowanie tymczasowe.
Końcowo organ wskazał, odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń, iż wydane zostały w kontekście innych stanów faktycznych i innych zapisów planów miejscowych niż analizowane w niniejszej sprawie. W sprawie o sygnaturze II SA/Bd 489/16 jedną (lecz nie jedyną) podstawą do uchylenia planu było nie tyle określenie terminu tymczasowego zagospodarowania bez wyznaczenia konkretnej daty kalendarzowej, ile faktyczne scedowanie na inny podmiot (lokalną parafię) prawa do wyznaczania terminu tymczasowego zagospodarowania (poprzez powiązanie go z odbywaniem odpustu parafialnego). Organ podkreślił w tym miejscu, że w MPZP nie nastąpiło przeniesienie kompetencji do określenia terminu tymczasowego zagospodarowania. Miasto jest bowiem zarówno organem planistycznym, który tworzył zapisy Planu, jak również inwestorem nowo budowanego schroniska dla zwierząt, którego dotychczasowa lokalizacja determinowała wyznaczenie strefy tymczasowego zagospodarowania.
Natomiast w sprawie IV SA/OI 1185/15 sąd połączył pojęcie zagospodarowania tymczasowego z pojęciem tymczasowych obiektów budowlanych.
Symptomatyczne jest natomiast, w ocenie organu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wskazano powyżej, akceptuje się również taki sposób określenia terminu tymczasowego zagospodarowania terenu, który nie wskazuje konkretnej daty. Końcowo organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2020 r. Rada Miasta Poznania przyjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Leśnych Skrzatów w Poznaniu, który swoim obszarem obejmuje wskazane w piśmie działki Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr XVII/189/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ławica 3" w Poznaniu.
Uchwała ta zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej: Usg).
Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przepis ten został zmieniony przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i jego treść otrzymała następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu.
Ustawa zmieniająca z dnia 7 kwietnia 2017 r. weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., jednakże przepis przejściowy art. 17 ust. 2 tej noweli przewiduje, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (dot. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (dot. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6 (dot. ustawy o samorządzie województwa), art. 7 (dot. ustawy o samorządzie powiatowym) i art. 11 (dot. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wszystkie przypisy sądu) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Oznacza to w niniejszej sprawie dotyczącej uchwały o planie miejscowym podjętej przez Radę w 2011 r., że dla skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 Usg stosuje się przytoczony na wstępie przepis w brzmieniu dotychczasowym, a więc skarga do sądu administracyjnego musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Również dla ustalenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stosuje się przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie organ odpowiedzi udzielił, Spółka otrzymała ją w dniu [...] lutego 2020 r, zaś skargę wniesiono dnia [...] marca 2020 r., a zatem zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.
Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.
Stosownie do przytoczonej treści art. 101 ust. 1 Usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez Skarżąca interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.
Mając na uwadze powyższe Sąd, zbadał istnienie interesu prawnego po stronie Skarżącej, aby następnie dokonać oceny, czy jej interes prawny został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady.
Skarżąca, jak opisano wyżej, jest właścicielką działek znajdujących się w obszarze objętym zaskrzonym MPZP i swój interes prawny wywodzi z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ustalając przeznaczenie działek Skarżącej Rada wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień Skarżącej do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też, w ocenie Sądu Skarżąca, uprawniona była do kwestionowania zaskarżonej Uchwały, skoro zarzucała ograniczenie jej uprawnień właścicielskich z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.
Kolejno Sąd wskazuje, że ustalenia zaskarżonego planu oraz procedura jego sporządzenia były już przedmiotem analizy i kontroli dokonanej tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 07 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1203/11, a następnie prawomocnie orzekł w przedmiocie MPZP Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 07.11.2012 r. Sygn. akt IV SA/Po 933/12, który skargę na plan oddalił. Sądy, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzyły się naruszenia procedury planistycznej, ani naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, uznając, iż była ona prawidłowa. Sądy nie stwierdziły też uchybień w kwestii nienaruszania przez zaskarżoną uchwałę ustaleń Studium oraz w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.
Takie samo stanowisko zajmuje skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie. Sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących planów miejscowych nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do Skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.
Biorąc zatem pod uwagę zarzuty skargi i odpowiedź na nie organów wskazać należy, że ogólna reguła dotycząca możliwości tymczasowego zagospodarowania nieruchomości objętych planem miejscowym została wyrażona w art. 35 ustawy. Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustawodawca uznaje zatem, że właściciel działki objętej planem miejscowym może co do zasady korzystać z niej w taki sam sposób, jak czynił to przed wejściem w życie wspomnianego aktu planu miejscowego, do czasu zrealizowania postanowień tego aktu. Nie wyznacza się przy tym sztywnej cezury czasowej, kiedy ustalenia zawarte w planie miejscowym powinny być wykonane. Rozwiązanie to jest niewątpliwie korzystne dla właściciela nieruchomości i pozwala mu zachować w możliwie najszerszym zakresie dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.
Opisana wyżej zasada nie ma jednak charakteru bezwyjątkowego, na co wskazuje użyty w art. 35 ustawy zwrot "chyba że w planie ustalono innych sposób ich (terenów - przyp. Sądu) tymczasowego zagospodarowania". Wyrażenie to powinno być interpretowane z perspektywy art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Tym samym art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy może zatem stanowić podstawę do bardziej restrykcyjnego - w porównaniu do art. 35 ustawy - określania sposobu tymczasowego korzystania z nieruchomości objętej planem miejscowym, np. poprzez wprowadzenie możliwości korzystania z działki w dotychczasowy sposób jedynie przez ściśle określony czas, bez względu na termin wykonania postanowień planu miejscowego, jak też przez wprowadzenie innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania terenu.
Ustawodawca posługuje się przy tym zwrotem "obowiązkowo" w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, co może prima facie sugerować, że postanowienie, o jakim mowa w powołanym przepisie, powinno znajdować się w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten nie jest jednak trafny zdaniem Sądu. Przytoczony przepis obliguje bowiem organ administracji publicznej do zamieszczenia określonych rozstrzygnięć w omawianym akcie prawa miejscowego, lecz nie oznacza to, że obowiązek ten ma charakter bezwzględny i powinien być egzekwowany w sposób automatyczny. Umieszczenie postanowienia odpowiadającego art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy jest obligatoryjne wyłącznie wtedy, gdy organ administracji publicznej zamierza odstąpić od przewidzianej w art. 35 ustawy ogólnej reguły zachowania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości do czasu zrealizowania postanowień planu miejscowego. W pozostałych przypadkach nie zachodzi zatem potrzeba wprowadzania do planu miejscowego rozwiązania nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy.
Stanowisko to spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r., II SA/Wr 525/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że badając zasadność podniesionych w skardze zarzutów doszedł do przekonania, że nie zasługują na uwzględnienie, zaś w całości na uwzględnienie zasługuje wywód organu zawarty w odpowiedzi na skargę i przytoczony we wcześniejszej części uzasadnienia. Sąd podzielił przedstawioną przez organ argumentację, przyjmując ją za własną oraz uznając, iż Rada dokonała właściwej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy i nie naruszyła tego przepisu.
Rada nie mogła nie uwzględnić w toku uchwalania planu regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657). W związku z planowaną zmianą lokalizacji schroniska organ wprowadził też stosowne rozwiązania planistyczne, zakazując lokalizacji zabudowy w strefie ochronnej od schroniska, jednocześnie wyznaczając w tej strefie zagospodarowanie tymczasowe w postaci zieleni urządzonej, a więc zagospodarowanie inne niż docelowe i inne niż dotychczasowy sposób zagospodarowania. Zabieg ten w żadne sposób nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy. Jak zasadnie wskazał organ - na czas braku możliwości zagospodarowania terenu w sposób docelowo przewidziany w planie miejscowym ustala się zagospodarowanie tymczasowe, inne niż dotychczasowy sposób zagospodarowania.
Ustalenie zagospodarowania tymczasowego wymusza realizację w określonych ramach czasowych tylko zagospodarowania tymczasowego, a po upływie zakreślonego terminu realizację przeznaczenia docelowego. Realizacji postanowień ww. Rozporządzenia nie można zaś uznać za działanie naruszające przepisy. Nie może też być mowy o przekroczeniu władztwa planistycznego.
W zakresie natomiast określenia terminu tymczasowego zagospodarowania Sąd stanął na stanowisku, że określony został w sposób prawnie dopuszczalny. W orzecznictwie wskazuje się (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2909/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że – odnośnie do art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy – "w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Określenie terminu może polegać, jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, na opisowym wskazaniu terminu, polegającym na podaniu zdarzenia kończącego tymczasowe zagospodarowanie terenów. Takie rozumienie art. 15 ust. 2 pkt 11 odpowiada celowi omawianej instytucji planistycznej." Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 103/19 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) - nie ma żadnego wymogu, aby termin ten musiał zostać określony konkretną datą.
Sąd taki pogląd podziela. Ustalenie w uchwale terminu poprzez odniesienie się do okoliczności przeniesienia schroniska nie tylko wydaje się logiczne i zasadne, ale tez nie narusza żadnego przepisu prawnego.
Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności Skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie kwestionowanego obszaru organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
W opisanych okolicznościach, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 Ppsa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 07 lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).