Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 5 października 2021 r., [...] o odmowie przyznania odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. B..
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem datowanym na 16 lipca 2021 r. P. B. wystąpił o ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego nad A. B.. Do urzędowego formularza dołączył sformułowane w odrębnym piśmie pisemne uzasadnienie, w którym zaznaczył, że jego brat cierpi na liczne schorzenia, a on w ramach opieki pomaga mu w porannych czynnościach higienicznych i prowadzi do toalety. Przygotowuje też ubrania i pomaga się ubrać. Następnie P. B. podaje bratu leki, przygotowuje i podaje wszystkie posiłki, sprząta mieszkanie, pierze i prasuje. Wnioskodawca towarzyszy A. B. w czasie wizyt u lekarzy specjalistów. Opłaca też rachunki, robi zakupy oraz realizuje recepty na przepisane leki. Załatwia sprawy urzędowe brata, czyta jego pisma urzędowe. Ponadto przeprowadza z niepełnosprawnym ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie i logiczne myślenie. Wieczorem P. B. układa brata A. do snu. P. B. przyznał, że pobiera emeryturę.
Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 marca 1998 r., [...] o przyznaniu A. B. renty, w której to zaznaczono, że uposażony jest niezdolny do samodzielnej egzystencji na stałe (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r., [...] o waloryzacji emerytury przysługującej P. B. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), oświadczenie o zakresie czynności opiekuńczych (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz kartę informacyjną leczenia szpitalnego dotyczącą A. B. i dalszą dokumentację medyczną ([...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W dniu 27 lipca 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jak i niepełnosprawnego (grupa kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczonych jako "10"). W jego trakcie ustalono, że w gospodarstwie domowym wspólnie zamieszkują P. B. i jego żona J. B. oraz niepełnosprawny A. B.. P. B. złożył oświadczenie o zakresie opieki nad bratem, dokładnie opisując wszystkie realizowane czynności. Pracownik socjalny ustalił natomiast, że P. B. nie pracuje. Od 2018 r. pobiera emeryturę rolniczą, przy czym wcześniej, w latach 1998-2018 r. korzystał z renty. Żona P. B. także pobiera emeryturę rolniczą. Pracownik socjalny w toku wywiadu zweryfikował stan rodzinny, a także poczynił ustalenia dotyczące sprawowanej opieki.
W piśmie z dnia 13 września 2021 r., [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na prośbę Burmistrza wskazał, że A. B. został zaliczony do II grupy inwalidów orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. Ustalono, że inwalidztwo powstało przed 16 października 1972 r. Orzeczona całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji ustalona została od 30 stycznia 1998 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 5 października 2021 r., [...] Burmistrz, powołując się między innymi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej "u.ś.r."), odmówił P. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem A. B.. Wskazał, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu za negatywną decyzją przemawia też art. 17 ust. 1b u.ś.r., który ustanawia kryterium daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
Od powyższej decyzji obszernie uargumentowane odwołanie złożył P. B.. Zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis jego zdaniem nie powinien być stosowany w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. u.ś.r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu ustawy i z pominięciem celów regulacji.
Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy. Organ odwoławczy zgodził się, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 nie powinien być w sprawie przyjmowany za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo to uznał, że wniosek P. B. nie może zostać uwzględniony. Wnioskodawca korzysta z prawa do emerytury, a to wprost wyłącza uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium przyznało, że interpretacja tego przepisu budzi spory w orzecznictwie, jednak skłoniło się ku poglądowi, że uprawniony do emerytury nie może ubiegać się o świadczenia pielęgnacyjne.
Inaczej można traktować jedynie (także wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) rencistów, którzy otrzymali rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Uzasadnia to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17.
W skardze P. B. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne jego zdaniem przyjęcie, że nabycie prawa do emerytury jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Akcentował, że wobec kwotowego zróżnicowania świadczeń emerytalnych i opiekuńczych osoby, które korzystają z świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinny mieć prawo wyboru, czy chcą nadal z nich korzystać, czy korzystać z wyższego wsparcia dla opiekunów osób niepełnosprawnych. P. B. wywodził też, że sprawowanie opieki stanowi wysiłek, który wymusza rezygnację z zatrudnienia lub nie podejmowanie go. Nie ma więc powodu, aby odmawiać świadczenia pielęgnacyjnego osobom faktycznie świadczącym opiekę tylko dlatego, że posiadają prawo do emerytury.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy P. B. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem A. B. w sytuacji, gdy ma on ustalone prawo do emerytury.
Okolicznością niesporną jest to, że P. B. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, a także jest jedną z osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki syna. Są przyjął również za udowodnione, że A. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Potwierdzają to utrwalone w aktach dokumenty pochodzące z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: decyzja z dnia [...] marca 1998 r., [...] o przyznaniu A. B. renty, w której to zaznaczono, że uposażony jest niezdolny do samodzielnej egzystencji na stałe (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz pismo z dnia 13 września 2021 r., [...], gdzie zaznaczono, iż orzeczona całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji A. B. ustalona została od 30 stycznia 1998 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W tym miejscu można dodać, że zgodnie z art. 5 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.) orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 504) traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W pierwszej kolejności Sąd pragnie podkreślić, że w toku postępowania Kolegium badając negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 – prawidłowo stwierdziło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.
W niniejszej sprawie, co zostało zaznaczone na wstępie, najistotniejsza jest wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stanowiącego podstawę wydania decyzji odmownej. Kolegium wskazało, że przeszkodą nie pozwalającą na przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że ma on – jako sprawująca opiekę – ustalone prawo do emerytury.
W ocenie Sądu, jakkolwiek istota sporu ogniskuje się wokół kwestii wystąpienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (P. B. korzysta z emerytury), to kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że skarżący nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem nie zrezygnował z zatrudnienia albo podjęcia pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.
W sprawach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych szczególne znaczenie ma wnikliwe rozważenie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i uważne rozpatrzenie ich przez pryzmat intencji ustawodawcy. Rozpoznając sprawę należy każdorazowo sytuację faktyczną danego wnioskodawcy indywidualnie zbadać i rozważyć w kontekście istoty świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w tej kategorii spraw (dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych), nie sposób formułować uniwersalne wskazówki i przyjmować założenie, że zawsze (to jest bez żadnych wyjątków) będą one adekwatne do danych kategorii stanów faktycznych. Dlatego też Sąd zgadza się ze skarżącym, co do tego, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należało nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również należało uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r., I OSK 829/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie odrzuca też a priori argumentacji skarżącego, jednak nie zgadza się z dokonaną oceną okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Zaakcentować trzeba ponadto, że sądy administracyjne kontrolując legalność działalności administracji publicznej czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby w istocie do nieznajdującego uzasadnienia prawnego faworyzowania grupy podmiotów prawa, to jest osób pobierających emeryturę, które nie charakteryzują się podstawową cechą istotną: nie zrezygnowały z pracy w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym.
Na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne dla oceny spełnienia wymogu ustawowego jest to, by istniał bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia, gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako rodzaj państwowego wynagrodzenia /zastępczego źródła dochodu/, a jedynie jako świadczenie na rzecz tych osób, które wywiązując się ze swego obowiązku alimentacyjnego przymuszone okolicznościami, z tego właśnie powodu zmuszone są zaniechać aktywności zawodowej tracąc źródło utrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 226/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezsporne w okolicznościach badanej sprawy jest, że P. B. nie spełnia przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem. Wedle ustaleń z wywiadu środowiskowego skarżący od 2018 r. pobiera emeryturę rolniczą nabytą po okresie już wcześniej wieloletniego braku aktywności zawodowej, gdy korzystał z renty (od 1998 r.).
Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Natomiast osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, już z uwagi na fakt, że P. B. zakończył aktywność zawodową początkowo z powodu kłopotów zdrowotnych (nabył prawo do renty), a później nie podejmował zatrudnienia z pracy z powodu nabycia prawa do emerytury rolniczej (od 2018 r.), w konsekwencji w sprawie nie spełniły się przesłanki rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia (nie podejmowania go) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Nie było więc podstaw do przyznania P. B. świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od braku zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sprawie ziściła się również przesłanka negatywna. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej.
Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd posłużył się dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej, dlatego wziął pod uwagę cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istotę samego świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę, na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia.
Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, sejm.gov.pl). W ocenie Sądu, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców zmuszonych do rezygnacji z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą więc do spójnego wniosku.
Należy zauważyć, że Sądowi znany jest spór, który wywiązał się w judykaturze dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.
Zgodzić należy się, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bezwzględnie eliminująca z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, osoby które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Niemniej jednak Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska, jakoby sama tylko relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniała konstatację, że intencją ustawodawcy było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., I OSK 1079/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takie pomijają fakt, że właśnie z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy (lub jej niepodejmowanie) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Mając zatem na uwadze dyrektywy wykładni językowej, celowościowej i systemowej zgodzić się trzeba, że istnieje krąg osób pobierających świadczenie emerytalne, które jednak spełniają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Są to niewątpliwie rodzice, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc w wieku produkcyjnym zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149, dalej "rozporządzenie z 1989 r."). Przyznanie prawa do tzw. wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia wskazuje bowiem na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.
Podkreślić jednak należy, że jest to wyjątek i jako taki nie może on być interpretowany rozszerzająco.
Należy zaakcentować, że nieprawidłowa jest interpretacja art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadząca w istocie do zrównania sytuacji osób, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które pracowały zawodowo, następnie naturalnie zakończyły aktywność zawodową "przechodząc" na emeryturę, a po jej nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) już jako bierne zawodowo sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Sytuacja tych wymienionych wyżej osób jest zasadniczo różna. Poświęcenie na rzecz niepełnosprawnych całego swojego życiowego potencjału przez osoby aktywne zawodowo jest znacznie większe. Osoby, które będąc w wieku produkcyjnym zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawione zostały realnego wpływu na wysokość uzyskiwanych świadczeń, a pozostające pod ich opieką często dzieci, które niejednokrotnie od urodzenia pozostają niepełnosprawne, również nigdy same nie wypracowały własnych świadczeń.
Tymczasem osoby pracujące zawodowo, które zakończyły aktywność zawodową z racji wieku miały realny wpływ na zasady, na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę oraz przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych. Nie sposób zatem, w ocenie Sądu, zrównywać sytuację osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zaprzestały pracy z racji wieku, a po przejściu na emeryturę, muszą podołać obowiązkowi opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Skądinąd warto uświadomić sobie, że osoba pozostająca na emeryturze, obowiązana do opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozostaje w sytuacji przymusowej takiej jak osoba zatrudniona: emeryt nie musi rezygnować z emerytury w celu podjęcia obowiązków opiekuna, natomiast aktywny zawodowo z aktywności tej zrezygnować musi. Innymi słowy podjęcie osobistej kompleksowej opieki nad niepełnosprawnym przez osobę aktywną zawodowo jest wyrzeczeniem, które całkowicie zmienia jej sytuację materialną i jej perspektywy. Osoba taka traci bowiem źródło utrzymania. Z tego właśnie tytułu przysługuje takiej osobie państwowa "rekompensata" w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym miejscu warto też zaakcentować, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną" (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13).
Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia (świadczenia pielęgnacyjnego – uw. Sądu) jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17).
Podsumowując zaakcentować w tym miejscu więc trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem, ale stanowi rekompensatę za realną rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia i to w konkretnym, wskazanym przez ustawodawcę, celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma charakteru państwowego zatrudnienia, a to powoduje, że osoba pobierająca emeryturę "z racji wieku" nie może domagać się "wynagrodzenia" za pracę świadczoną wobec niepełnosprawnego członka rodziny.
Mając zatem na uwadze konstytucyjną zasadę równości oraz dyrektywy wykładni celowościowej trzeba stwierdzić, że emerytura przyznawana z racji osiągnięcia określonego wieku stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ustanowioną wprost przez ustawodawcę w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Niewątpliwie przy tym emerytura w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi świadczenie emerytalne uzyskane i pobierane bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli natomiast istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r., to świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane właśnie do takich osób i wówczas wyłącznie uzasadnienie znajduje stosowanie instytucji "zawieszenia" prawa do takiej (tj. pobieranej z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny) emerytury.
Odnosi się to do wspomnianych osób korzystających z tzw. wcześniejszej emerytury przyznawanej niegdyś nie tyle z racji osiągnięcia określonego wieku, ale z uwagi podjęcie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Końcowo należy podkreślić, że trafność wykładni przepisów prawa przeprowadzonej przez Sąd w sprawie niniejszej pośrednio potwierdził sam ustawodawca, który dostrzegł szczególną sytuację osób uprawnionych konkretnie do wcześniejszej emerytury na mocy rozporządzenia z 1989 r. oraz potrzebę dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego (por. uzasadnienie do projektu Sejmu RP IX kadencji, druk nr 1614, sejm.gov.pl). Ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r., poz. 2314) z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzono dodatkowe wsparcie dochodowe dla osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. W toku procesu legislacyjnego ustawodawca jednoznacznie wskazał na tożsamość wcześniejszej emerytury przyznanej na mocy rozporządzenia z 1989 r. (którego przepisy obowiązywały do dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że "podstawowym bowiem celem obydwu świadczeń jest zapewnienie środków utrzymania dla osób, które opiekują się (opiekowały się) niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnując z tego tytułu z zatrudnienia".
Reasumując, istotą zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną).
P. B. niespornie tą relewantną cechą się nie charakteryzuje, ponieważ nie zrezygnował z zatrudnienia (podjęcia zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną.
Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na wiek i nabycie prawa do emerytury. Dlatego też ustawodawca ustanawiając przesłankę negatywną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie różnicuje podmiotów prawa, które charakteryzowałyby się wspólną cechą istotną, a zatem nie wprowadza odstępstwa od zasady równości. Osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższej kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sytuacja osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią przywilejów w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest tożsama z sytuacją osób, które były aktywne na rynku pracy aż do nabycia świadczeń emerytalnych. Ci pierwsi nie mają możliwości wyboru (na który powołują się osoby które wypracowały sobie prawo do świadczenia emerytalnego) pomiędzy dwoma świadczeniami, to jest pielęgnacyjnym przysługującym z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki a samodzielnie wypracowanym (emerytalnym).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) oddalił skargę uznając, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.