Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. skarżąca B.N. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie pomocy na usamodzielnienie.
Decyzją z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta K. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie.
Uzasadniając decyzję powołano się na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów opieki społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich i specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1292) zgodnie z którym pomoc pieniężna na usamodzielnienie przysługuje osobie usamodzielnionej w przypadku gdy umieszczenie w rodzinie zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu.
Jednocześnie wskazano, że skarżąca została umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie umowy zawartej między Urzędem Miejskim Wydział Oświaty i wychowania w K., a D.Sz., a później na podstawie umowy powierzenia dziecka rodzinie zastępczej zawartej między Urzędem Miejskim Wydział Oświaty i wychowania w K., a E.R..
Od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.
Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy bieg postępowania, oraz powołał przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji i podkreśliło, że skarżąca nie spełnia koniecznych warunków, przewidzianych dla uzyskania pomocy przewidzianej w art. 33p ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jako że nie została umieszczona w rodzinie zastępczej na mocy orzeczenia sądu.
Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę, na decyzję organu odwoławczego wyjaśniając, że od 3 roku życia wychowywała ją rodzina zastępcza.
W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje
Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.
Ustosunkowując się na wstępie do zawartego w skardze argumentu skarżącej, iż została ona umieszczona w rodzinie zastępczej dopiero po ukończeniu 3 roku życia – w związku z czym § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich i specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1293) nie może stanowić podstawy do wydania jej odmownej decyzji w przedmiocie wnioskowanej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie - należy wyjaśnić, że umowa pomiędzy organami państwowymi a rodziną zastępczą (opiekuńczą) w przedmiocie roztoczenia opieki na dzieckiem zawierana była z reguły na czas nieoznaczony.
Okoliczność więc, że gdy chodziło o małe dziecko, umowa ta zawierana była przez właściwy organ do spraw zdrowia i opieki społecznej, w którego gestii dziecko pozostawało tylko do ukończenia 3 lat, nie oznaczała wygaśnięcia umowy z chwilą osiągnięcia przez dziecko tego wieku. Umowa trwała nadal, chyba że została wypowiedziana lub rozwiązana z przyczyn w niej wskazanych, z tym jedynie zastrzeżeniem, że wynikające z niej uprawnienia i obowiązki organu państwowego przechodzą na odpowiedni organ do spraw oświaty właściwy do spraw dzieci powyżej 3 lat (wyrok SN z dn. 9 grudnia 1975 r., sygn. III CRN 307/75). Bez względu na okoliczność jaki organ rozstrzygnął o umieszczeniu skarżącej w rodzinie zastępczej, było ono legalne, natomiast podzielenie stanowiska skarżącej, pozbawiłoby ją jakichkolwiek podstaw uzasadniających ubieganie się o pomoc na usamodzielnienie.
Zgodnie z przepisem art. 33p ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoba która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej, oraz osoba pełnoletnia opuszczająca niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej oraz schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze i specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie.
Skarżąca B.N., wychowana w rodzinie zastępczej, wniosła o przyznanie jej pomocy na usamodzielnienie. Organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, powołując się na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich i specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1293). Powołany powyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, stanowił iż pomoc pieniężna na usamodzielnienie i pomoc na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnianej, w przypadku gdy umieszczenie w rodzinie zastępczej lub skierowanie na pobyt całodobowy do placówki opiekuńczo-wychowawczej albo specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu.
Organy uzasadniając decyzje stwierdziły, iż skarżąca nie spełnia jednego z koniecznych warunków (umieszczenia w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu), ponieważ ustanowienie opiekunów dla skarżącej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K., III Wydział Rodzinny i Nieletnich, z dnia [...] r. nie jest równoznaczne z umieszczeniem w rodzinie zastępczej.
Przepis art. 33p ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż pomocą mającą na celu życiowe usamodzielnienie, może zostać objęta osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej. Na mocy art. 33p ust. 10 ustawy o pomocy społecznej Ministra Pracy i Polityki Społecznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia "warunków i kryteriów dochodowych", jakie powinna spełniać osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej (...). Dokonując oceny, zawartego w ust. 10 artykułu 33p ustawy o pomocy społecznej upoważnienia, należy dojść do wniosku, iż ustawa zezwalała na dookreślenie, przez właściwego ministra, "warunków finansowych" i "kryteriów finansowych", jakim powinna odpowiadać wnioskująca osoba, zatem wskazany akt podustawowy został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przyjmując jednak, że delegacja ustawowa dotyczyła określenia "warunków", a nadto "kryteriów finansowych" jakim wnioskodawca winien odpowiadać, to akt podustawowy nie może naruszać konstytucyjnej zasady równości i nie stanowi elementu obowiązującego porządku prawnego.
Ustawa nie precyzowała, iż pomoc może zostać przyznana tylko w sytuacji gdy umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu, wyłączając taką możliwość w odniesieniu do osób umieszczonych w rodzinach zastępczych bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na podstawie umowy powierzenia dziecka. Należy mieć na uwadze, że § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. z 1985 r. Nr 48, poz. 256 ze zm.) stanowił, iż umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następowało na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego lub bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a terenowym organem administracji państwowej właściwym dla miejsca zamieszkania rodziny. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wydane na podstawie upoważnienia z art. 33p ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, stanowi tymczasem, iż pomoc na usamodzielnienie przysługuje tym osobom, których umieszczenie w rodzinie zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu, różnicując w ten sposób sytuację wychowanków rodzin zastępczych, w zależności od formy ustanowienia rodziny zastępczej.
W ten sposób naruszone zostały przepisy zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Przepisy rozporządzenia unormowały w sposób korzystny, sytuację osób umieszczonych w rodzinach zastępczych na podstawie orzeczenia sądu, przyznając im prawo do pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy na kontynuowanie nauki. Pełnoletni wychowankowie rodzin zastępczych znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, niezależnie od formy ustanowienia rodziny zastępczej, i dlatego nie zachodzą okoliczności uzasadniające pozbawiania części z nich, prawa do pomocy, o której mowa w art. 33p ust. 1 cytowanej ustawy. Powołując się na treść, rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, różnicującego sytuację osób wychowywanych w rodzinach zastępczych, należy mieć na uwadze fakt, iż jest to akt podustawowy, a takie odmienne potraktowanie osób, umieszczonych w rodzinach zastępczych bez orzeczenia sądu, jest sprzeczne konstytucyjną zasadą równości, która polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. "Chodzi o to, aby znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej prawo traktowało tak samo lub podobnie (...)" (P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 107).
Zasada równości wymagałaby aby osobom, znajdującym się w analogicznej sytuacji życiowej, zapewnić takie samo prawo. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01. W powołanym orzeczeniu Trybunał odniósł się do kwestii prawa, osób wychowywanych w rodzinach zastępczych, do pomocy, o której mowa w art. 33p ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego zmierzała do wykazania, że pozbawienie rodzin zastępczych pomocy pieniężnej (art. 33g ustawy) w okresie pobierania nauki przez pełnoletnie dziecko naruszało zasadę równości wobec prawa, zasadę państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społeczne, biorąc pod uwagę, że dzieci skierowane do placówek opiekuńczo-wychowawczych mogły korzystać w tym okresie z pomocy państwa.
Zauważyć należało, że TK (...) jako swego rodzaju oczywistość przedstawił równość dzieci przebywających w rodzinach zastępczych i placówkach opiekuńczo-wychowawczych pod względem uprawnień związanych z okresem pobierania nauki o których mowa w art. 33p ustawy o pomocy społecznej (wyrok WSA z dn. 30 września 2004 r., sygn. 4/II SA/Po 416/02). Per analogiem należy przyjąć, że na gruncie tej samej ustawy, pozbawienie wychowanka - nie ustanowionej w drodze orzeczenia sądu - rodziny zastępczej, prawa do pomocy na usamodzielnienie, podczas gdy wychowankowie rodzin zastępczych ustanowionych w drodze orzeczenia sądu, z tego prawa korzystają naruszałoby zasadę równości wobec prawa. "Zasada równości nie zakazuje dyferencjacji praw i obowiązków (...), ale wskazuje, że dyferencjacja taka musi mieć zawsze uzasadnienie" – uzasadnienia takiego nie posiada unormowanie zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie (wyrok TK z dn. 24 października 2000 r., sygn. K 12/00).
W doktrynie (A. Zieliński, Sprzeczność aktu normatywnego niższego rzędu z ustawą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "Przegląd Sądowy" 1993, Nr 5, s. 54; L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a sądownictwo, "Przegląd Sądowy" 1998, z. 1, s. 11), jak i w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01, ONSA 2002, z.2, poz. 40 czy wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003, nr 2, poz.
17) powszechnie przyjmuje się, iż art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Władza ustawodawcza może wywierać wpływ na działania sądów tylko w drodze stanowienia aktów prawnych najwyżej stojących w hierarchii. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją i ustawą. W sytuacji, gdy sąd orzekający w konkretnej sprawie podnosi zarzut niezgodności podustawowego aktu normatywnego (np. rozporządzenia) z ustawą, czy też Konstytucją, to w konsekwencji może on w tej sprawie (ad casum) samodzielnie zdecydować o pominięciu określonej normy prawnej (norm) tego aktu podustawowego przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia, które w takim wypadku wydaje wyłącznie na podstawie przepisów Konstytucji i ustawy.
W świetle powyższych ustaleń należało przyjąć, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, stanowiące postawę prawną wydanych przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji narusza normy zawarte w art. 33p omówionej ustawy oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W rozpatrywanej sprawie Sąd podjął rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o art. 33p ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) z pominięciem § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, który uznał za sprzeczny z ustawowym i konstytucyjnym porządkiem prawnym.
Należy jednak podkreślić, że "organy administracji publicznej mają obowiązek stosować przepisy prawa, co obejmuje zarówno stosowanie przepisów ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych (w tym np. rozporządzeń Rady Ministrów albo rozporządzeń ministra) wydanych na podstawie delegacji ustawowych. Organy administracji publicznej nie są natomiast uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W każdym razie zarówno judykatura, jak i doktryna nie formułują pod adresem organów administracji takich wymagań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji"(wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r., sygn. III RN 50/01). Z tej przyczyny organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie mogły odmówić zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, jako przepisu istniejącego w obowiązującym porządku prawnym, a jego zastosowanie było obowiązkiem tych organów. Mógł to uczynić dopiero sąd odmawiając zastosowania przepisu aktu wykonawczego, niezgodnego z ustawą.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku.
Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Hrycaj /-/ P. Miładowski
MK