Uzasadnienie
Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zarządzenie Dziekana Wydziału Anglistyki Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że pismem z dnia [...] września 2021 r. W. M. złożyła wniosek o powtarzanie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce - przedmiotu Praktyczna nauka języka angielskiego na kierunku filologia angielska z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. Zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. (doręczonym w dniu [...] października 2021 r.) Dziekan Wydziału Anglistyki Uniwersytetu [...] (dalej jako: "U[...]") nie wyraził zgody na powtarzanie przedmiotu z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady programowej grupy kierunków studiów: filologia angielska; English Studies: Literature and Culture; English Linguistics: Theories, Interfaces, Technologies Wydziału Anglistyki U[...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie powtarzania wybranych przedmiotów bez kontynuacji studiów na roku wyższym (dalej jako: "uchwała nr [...]") nie ma możliwości powtarzania przedmiotu Praktyczna nauka języka angielskiego na kierunku filologia angielska z jednoczesną kontynuacją studiów na roku wyższym.
Podkreślono, że rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie § 36 Regulaminu studiów Uniwersytetu [...] (tekst ujednolicony na podstawie uchwały nr [...]/2019 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz uchwały nr [...]/2019 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. - dalej jako: "Regulamin studiów U[...]"), zgodnie z którym rada programowa kierunku studiów może określić zajęcia na danym kierunku studiów, co do których nie może zostać zastosowany tryb, o którym mowa w § 34 ust. 1 pkt 1) Regulaminu studiów U[...] tj. powtarzanie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym.
Pismem z dnia [...] października 2021 r. (wniesionym w dniu [...] października 2021 r.) W. M. złożyła odwołanie od zarządzenia Dziekana Wydziału Anglistyki U[...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z wydaniem zarządzenia doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 1 pkt 2), art. 75 i art. 85 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 478 ze zm. - dalej również jako: "p.s.w.n."). Zdaniem skarżącej prawo studenta do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, określone w Regulaminie studiów U[...] uchwalonym przez Senat U[...], nie może być zawieszone na podstawie uchwały nr [...] wydanej przez organ niebędący Senatem U[...], gdyż wyłącznie Senat U[...] jest upoważniony do uchwalenia i zmiany Regulaminu studiów U[...].
Rozpoznając wniesione odwołanie Rektor podniósł, że zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 7 p.s.w.n. student ma prawo do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce na zasadach określonych w regulaminie studiów. Niniejsze prawo nie ma bezwzględnego charakteru, gdyż możliwość skorzystania z niego przez studenta podlega zasadom określonym w regulaminie studiów, który zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. jest uchwalany przez senat. Uprawnienie studenta w postaci powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce ma charakter fakultatywny, uznaniowy, a szczegółowe warunki, zakres oraz tryb składania i rozpatrywania wniosków musi zostać określony w regulaminie studiów. W § 34-36 Regulaminu studiów U[...] uchwalonym przez Senat U[...] uregulowano prawo studenta do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, wskazując jednocześnie w § 36 Regulaminu studiów U[...], iż nie jest możliwe powtarzanie zajęć z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym, które rada programowa kierunku studiów określiła jako niepodlegające powtarzaniu w tym trybie.
Ustanowienie przez Senat U[...] w niniejszym przepisie ograniczenia prawa studenta do powtarzania zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce nie jest naruszeniem przepisów, nie wyłącza w sposób zupełny prawa studenta, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 7 p.s.w.n. lecz określa szczegółowe zasady jego realizacji. Zgodnie z § 36 Regulaminu studiów U [...] niemożliwe jest wyłącznie powtarzanie zajęć z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym (§ 34 ust. 1 pkt 1 Regulaminu studiów U[...]), natomiast dopuszczalne jest powtarzanie zajęć bez kontynuowania przez studenta studiów na roku wyższym (§ 34 ust. 1 pkt 2 Regulaminu studiów U[...]).
Zdaniem Rektora określenie w § 36 Regulaminu studiów U[...], iż rada programowa kierunku studiów (przez którą rozumie się także radę programową grupy kierunków studiów zgodnie z § 75 Regulaminu studiów U[...]) może określić zajęcia, które nie mogą być powtarzane z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym, nie oznacza przekazania przez Senat U[...] upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n., do uchwalenia i zmiany Regulaminu studiów U[...] na rzecz rady programowej kierunku studiów.
Końcowo Rektor podniósł, że odwołująca, jako student Wydziału Anglistyki U[...] stała się podmiotem praw i obowiązków wynikających z Regulaminu studiów U[...], zobowiązując się do przestrzegania jego przepisów na podstawie art. 107 ust. 1 p.s.w.n. tak samo, jak organy uczelni rozstrzygające indywidualne sprawy studenckie związane z przebiegiem studiów, w tym powtarzaniem określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce. Z uwagi na powyższe nie jest było możliwe udzielenie odwołującej zgody na powtarzanie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce - przedmiotu Praktyczna nauka języka angielskiego na kierunku filologia angielska - z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym.
W decyzji zawarto pouczenie, że rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu [...] jest ostateczne. Wydawane w ramach stosunku zakładowego akty wewnętrzne organów uczelni w indywidualnych sprawach studenckich związanych z przebiegiem studiów, niezałatwiane w formie decyzji administracyjnej, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Strona niezadowolona z niniejszej decyzji będzie mogła zakwestionować rozstrzygnięcie w skardze na akt zakładowy zewnętrzny, czyli rozstrzygnięcie, które ma znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zakładowego (np. decyzja o skreśleniu z listy studentów).
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. M., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wskazując, że możliwość wniesienia skargi wynika z treści art. 85 ust. 1 pkt 7 p.s.w.n.
Odpowiadając na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że na decyzję w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przedmiotem sądowej kontroli mogą być akt inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Do właściwości, jakimi musi charakteryzować się dany akt lub czynność by być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zalicza się: 1) ich wyodrębnienie od decyzji administracyjnych i postanowień, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy, gdyż stanowią one bądź to oświadczenia wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (inne akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) bądź to stanowią działania określona mianem działań materialno – technicznych, stanowiąc działania faktyczne polegające na dokonywaniu rejestracji czy też prowadzeniu ewidencji (czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);
- 2) ich zewnętrzny i indywidualny charakter – są one adresowane do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi je wydającemu oraz posiadają indywidualnie oznaczonego adresata;
- 3) należą do zakresu działania administracji publicznej, a więc mają charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny;
- 4) odnoszą się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarżąca wywodzi, że decyzja w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, podlega on sądowej kontroli. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należy za błędne.
Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j. Dz. U. uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Zakres normatywny ustępu 2 art. 9 stanowi realizację przepisu art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Według zaś z art. 75 ust. 1 powołanej ustawy, organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Uchwalanie regulaminu studiów należy do zadań senatu (art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).
Zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce student ma prawo do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce - na zasadach określonych w regulaminie studiów.
W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przyznając organom uczelni możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów, nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. W ustawie wskazano wyraźnie przypadki, w których wydawane są decyzje administracyjne. Przyjęte rozwiązanie wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. W konsekwencji kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające wyraźną podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z jej regulacjami w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108).
Ponadto ustawa dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Art. 85 cytowanej ustawy nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przedmiocie powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce.
W doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów, będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku łączącego go z zakładem. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest rozstrzygnięcie w przedmiocie powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, które nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu.
W ocenie Sądu przedmiotowe rozstrzygnięcie nie może być również przedmiotem skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, zaś rozstrzygnięcia uczelni mające podstawę prawną w takich wewnętrznych źródłach prawa, jak regulamin studiów, mają charakter aktów wewnętrznych i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Baza NSA). Skoro organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów to uznać należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich aktów podejmowanych w indywidualnych sprawach kontroli sądów administracyjnych.
W związku z powyższym uznać należało, że kwestia powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce dotyczy stosunku wewnętrznego pomiędzy zakładem a tym nauczycielem i tym samym nie mieści w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych Kwestie te podlegają weryfikacji tylko i wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w statucie uczelni oraz regulaminie studiów, a zatem nie można ich uznać za akty o charakterze zewnętrznym. Nie wymagają one wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowej, bowiem nie wywierają bezpośrednio jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. W konsekwencji takie akty lub czynności podejmowane w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej.
Stwierdzenie powyższego oznacza, skarga w niniejszej sprawie, jako dotycząca czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.
/-/ P. [...]