Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] działający z upoważnienia Zarządu Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nałożył na S.L. Sp. z o.o. z siedzibą w P. obowiązek przywrócenia pasa drogowego ulicy N. poprzez usunięcie tablicy reklamowej umieszczonej po obu stronach ciepłociągu przechodzącego nad jezdnią ul. N., skrzyżowanie z ulicą S., w terminie do dnia 24 września 2002 r. oraz nałożył karę pieniężną w kwocie 1.417,50 zł za naruszenie pasa drogowego wskazanej ulicy, za okres od dnia 18 lipca 2002 r. do dnia wydania decyzji. Jako podstawy prawne decyzji organ powołał przepisy art. 36 oraz 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zmianami) oraz §1 ust. 1 pkt 3a, §11 ust. 3 w zw. z §10a i 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 poz. 33 z późniejszymi zmianami).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż tablicę reklamową o wymiarach 3,50 x 0,5 m o łącznej powierzchni 1,75 m2 umieszczono w pasie drogowym ul. N., która ma status drogi powiatowej, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, jak również, że zgody takiej nie zastępuje zgłoszenie zamiaru umieszczenia reklamy w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta oraz posiadanie zgody Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, właściciela ciepłociągu na którym reklamę zamontowano. Organ wyjaśnił ponadto, iż ustalając wysokość nałożonej kary uwzględniono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., przyjmując dziesięciokrotność opłaty naliczonej na podstawie §10a, podwyższając opłatę o 50% zgodnie z ust. 4 tego przepisu z uwzględnieniem treści uchwały Zarządu Miasta z dnia [...] Nr [...], oraz dokonując jej waloryzacji, zgodnie z §10 rozporządzenia, uwzględniając kwartalne zmiany wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych.
Składając odwołanie od powyższej decyzji Spółka S.L. wniosła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania. Odwołująca się zarzuciła organowi I instancji zobowiązanie jej do usunięcia reklamy przed upływem terminu do wniesienia odwołania oraz przypisanie jej działaniom samowolności, pomimo braku sprzeciwu Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta wobec zgłoszonego w zamiaru zamieszczenia reklamy oraz dysponowania zgodą właściciela ciepłociągu, na którym reklama została umieszczona. Skarżąca wskazała ponadto, iż Wydział Urbanistyki i Architektury nie poinformował jej o konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi, choć oba podmioty są jednostkami Urzędu Miasta. Wskazując na niewystarczające i wadliwe działanie Miasta i jego jednostek, Spółka podniosła, iż postępowała zgodnie z przepisami i nie może ponosić ujemnych skutków działań tych jednostek oraz braku dostatecznej informacji i ich przepływu pomiędzy nimi.
Decyzją nie z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podzieliło argumentację przyjętą przez organ I instancji, tak w zakresie nie dysponowania wymaganym zezwoleniem na umieszczenie przedmiotowej reklamy, samowolności działania skarżącej oraz braku możliwości sanowania jej działania wobec nie wykazania, iż strona skarżąca zgłosiła zamiar zamontowania reklamy w innej jednostce Urzędu Miasta.
W skardze na to rozstrzygnięcie skarżąca Spółka wniosła o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka wyjaśniła, iż zgłoszenia zamiaru zamontowania reklamy dokonała Spółka T., zgłoszenie to swoim zakresem obejmowało również reklamę Spółki S.L., a obie spółki mają siedzibę pod tym samym adresem. Zdaniem skarżącej nie doszło w badanym przypadku do zajęcia pasa drogowego i umieszczenia w nim urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu, gdyż reklama umieszczona została na już istniejącym w pasie drogowym obiekcie, za zgodą użytkownika ciepłociągu. Do skargi Spółka załączyła kserokopie pism z dnia 24 stycznia oraz 20 lutego 2001 r., skierowanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta do Spółki T. w sprawie zgłoszenia zamiaru zamieszczenia reklamy tej Spółki, zgodnie z załączonymi zdjęciami przedmiotowego ciepłociągu.
Skarżąca podniosła ponadto, iż w prowadzonej równolegle sprawie dot. reklamy zamieszczonej przez Spółkę T. decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Dróg Miejskich.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że skarżąca Spółka nie dysponowała zgodą zarządcy drogi, w pasie której reklama została umieszczona, co naruszało przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stąd stosownie do brzmienia art. 40 ust. 4 tej ustawy zasadnie obciążono ją karą pieniężną. Ustosunkowując się do powoływania się na uzgodnienia poczynione z Energetyką Cieplną Kolegium wyjaśniło, iż powoływana zgoda nie regulowała sprawy występowania do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ponoszenia z tego tytułu opłat, a uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy jest związane z uzyskaniem odrębnej zgody od zarządcy drogi. Zdaniem Kolegium powoływanie się na korespondencję z Wydziałem Urbanistyki i Architektury nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem nie dotyczy ona strony skarżącej, a innego podmiotu, co tłumaczy uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w sprawie Spółki T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. W przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, lecz z innych powodów, aniżeli wskazano w jej treści, jak również nie co do całości zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie w zakresie dotyczącym wysokości nałożonej kary. Natomiast w części dotyczącej nałożonego obowiązku usunięcia przedmiotowej reklamy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 wyżej powołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego.
Z kolei w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej, w ust. 3 za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego. Sprawa niniejsza dotyczy umieszczenia bez zezwolenia zarządcy drogi – Zarządu Dróg Miejskich - szyldu firmowego – reklamy Spółki S.L. - w pasie drogowym ulicy N. w P. Sprawa jest zatem rozpatrywana w zakresie unormowania objętego treścią wskazanego §11 ust. 3 rozporządzenia.
Przepis § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenia terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przy uwzględnieniu całościowej regulacji tego aktu prawa, a w szczególności w konfrontacji z wzmiankowanym wyżej §1 rozporządzenia, który uzależniając zajęcie pasa drogowego od zezwolenia zarządcy drogi wymienia w tym kontekście również umieszczanie reklam w pasie drogowym jako jedno z działań składających się na zdefiniowane w tym przepisie zajęcie pasa drogowego, stwierdzić należy, że przepis ten odnosi się też do umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy, jak i pozostałych wymienionych w ust. 3 i 4 §11 zachowań.
Materiał dowodowy akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że skarżąca Spółka przedmiotową reklamę umieściła w pasie drogowym bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich, tym samym jest to jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać od skarżącej karę pieniężną, należało wykazać, że jej działanie w tym względzie miało charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Zarówno w treści skargi, jak i na etapie postępowania administracyjnego skarżąca Spółka kwestionowała przypisanie jej działaniom samowolności, wskazując na zgodę Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta oraz uzgodnienia z użytkownikiem ciepłociągu (PEC-em). Jednakże wskazane zgoda i uzgodnienie dotyczyły innego podmiotu, co trafnie zauważyły orga0ny rozstrzygające w sprawie. Załączona do skargi fotografia reklamy dotyczy Spółki T, co dodatkowo potwierdza słuszność tego stanowiska. W świetle powyższego zasadnie organy rozstrzygające sprawę uznały, iż wymaganą zgodą skarżąca Spółka nie dysponowała.
Użyte w powołanym przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenia w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w § 11 ust. 4 wskazanego rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jednak w tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej z powołaniem się na tę przesłankę traktować trzeba jak okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy.
Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie niniejszej, zarówno bowiem przez organem I instancji, jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym skarżąca Spółka nie udokumentowała, że zamieszczając reklamę dysponowała zgodą Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Jak wyżej wskazano zgłoszenia w tym zakresie dokonała jedynie Spółka T. i zgłoszenie to dotyczyło wyłącznie reklamy tego podmiotu. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego.
Za chybiony należy przy tym uznać zarzut skargi, iż skarżąca nie naruszyła pasa drogowego, bowiem zamieściła reklamę na istniejącym już ciepłociągu, wskazując iż do naruszenia pasa drogowego doszło na etapie budowy tego obiektu. Skarżąca pomija istotną okoliczność, że ciepłociąg jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, którego postawienie czy wybudowanie wymaga uzyskania pozwoleń w oparciu o przepisy te ustawy, natomiast powołana ustawa o drogach publicznych w art. 36 mówi o naruszeniu pasa drogowego, za które uznaje umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4). Takim urządzeniem, jak wyżej wskazano, jest reklama i dla oceny, czy doszło do naruszenia pasa drogowego nie ma znaczenia, w jaki sposób oraz na jakim obiekcie zostaje ona zamontowana. W badanym przypadku mamy do czynienia z reklamą zamontowaną na istniejącym ciepłociągu, który zlokalizowany jest w pasie drogowym, w przestrzeni nad drogą publiczną. Stąd przy montowaniu takiej reklamy mamy do czynienia z naruszeniem pasa drogowego.
Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących braku należytej informacji ze strony innych jednostek Urzędu Miasta i jej przepływu pomiędzy nimi należy wskazać, iż właściwość poszczególnych organów administracji publicznej wynika z przepisów prawa regulujących przedmiot ich działalności, a każdy z wskazanych przez skarżącą jednostek działa w granicach własnej właściwości, będąc w tym zakresie w pełni samodzielnym. Stąd nie można argumentować, iż pomiędzy tymi organami istniał obowiązek przekazywania informacji (oczywiście z wyłączeniem obowiązku sygnalizacji), co do obowiązku zgłoszenia zamontowania przedmiotowego szyldu z naruszeniem pasa drogowego.
Nadto skarżąca, jako przedsiębiorca, ma obowiązek w zakresie prowadzonej działalności przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, a powołany przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakazuje zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zezwoleniem takim skarżąca nie dysponowała, a okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, iż organy orzekające w sprawie winny posiadać wiedzę o wydanych zgodach czy uzgodnieniach. Stąd w tym zakresie skarga nie została uwzględniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), podlega oddaleniu.
Zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu objęty został także sposób ustalenia oraz wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą Spółkę w punkcie 2 decyzji organu I instancji. Jak wyżej wskazano podstawę materialnoprawną pobierania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy i obiektów handlowych lub usługowych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 40 ust. 7 ustawodawca udzielił Radzie Ministrów upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia między innymi opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, jak również kar pieniężnych za umieszczenie takich urządzeń bez zezwolenia. Upoważnienie to określiło zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia ustalającego kary pieniężne, a przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia przez Radę Ministrów uprawnienia organu pobierającego kary pieniężnej do ich podwyższenia w ramach uznania administracyjnego.
Analizując treść § 11 ust. 3 omawianego rozporządzenia, należy stwierdzić, że nakłada on na zarządcę drogi obowiązek pobierania kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a rozporządzenia za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Przepis ten sam w sobie przewiduje sztywną wysokość kary pieniężnej, stanowiącą dziesięciokrotność opłaty naliczanej na podstawie § 10a, z wyłączeniem jakichkolwiek elementów uznaniowości co do jej wysokości. Jednakże określenie wysokości kary pieniężnej w § 11 ust. 3 nastąpiło przez odesłanie do opłaty naliczanej na podstawie § 10a. Przepisy §10a regulują opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych lub usługowych oraz reklam w postępowaniu o zezwolenie na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. W odniesieniu do reklamy przewidziano w tabeli zróżnicowane stawki opłat za reklamy na obszarze zabudowanym, w zależności od kategorii drogi.
Przytoczone ustępy 1 i 3 z § 10a dotyczą naliczania opłat, a zatem zostały objęte odesłaniem zawartym w § 11 ust. 3, dotyczącym pobierania kar pieniężnych. Natomiast w ust. 4 §10a rozporządzenia, wprowadzono możliwość pobierania opłaty podwyższonej o 100% za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta, a w strefie przyległej do centrum - o 50%. Z treści tego przepisu wynika, że zarządca drogi może podwyższyć opłatę, ale nie jest do tego zobowiązany, czyli rozstrzyga o pobraniu opłaty podwyższonej w ramach uznania administracyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten kierunek wykładni, który przyjął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 11 marca 2002 r., w składzie 5 sędziów uchwałę, iż przepis § 10a ust. 4 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. nie ma zastosowania do pobrania kary pieniężnej na podstawie §11 ust. 3 tego rozporządzenia za umieszczenie bez zezwolenia zarządu drogi reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta (sygn. akt OPK 26/01 opubl. ONSA 2002 Nr 4 poz. 142). W konsekwencji przepis § 10a ust. 4 nie dotyczy naliczania sztywnych opłat na podstawie ściśle określonych stawek opłat, a zatem nie może być przeniesiony do postępowania w przedmiocie pobierania kary pieniężnej za umieszczenie reklamy bez zezwolenia na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia.
Tym samym miejsce umieszczenia reklamy, czy to w pasie drogowym przebiegającym przez centrum miasta lub strefę przyległą do centrum (§ 10a ust. 4), czy w pasie drogowym na obszarze niezabudowanym lub zabudowanym poza centrum miasta, nie może mieć wpływu na określenie wysokości kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Jedynym różnicowaniem stawek opłaty, które stanowią podstawę do pobierania kar pieniężnych, są stawki zróżnicowane w zależności od kategorii drogi, w której pasie są umieszczone reklamy. Stawki tych opłat są dodatkowo zróżnicowane w zależności od wielkości miejscowości, na której obszarze obiekt został umieszczony.
Natomiast kryterium uznaniowe, pozwalające na dalsze podwyższenie opłaty naliczonej według § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia, zawarte w ust. 4 tego paragrafu, wykracza poza sposób naliczenia opłaty, do której odnosi się odesłanie z § 11 ust.
3. Przy wymierzaniu opłat administracyjnych dopuszczalne jest uznanie administracyjne, ale pod warunkiem ustawowego określenia kryteriów ich podwyższania lub obniżania. Natomiast, ze względów konstytucyjnych, wątpliwe jest stosowanie takiego sposobu do określania kar pieniężnych w rozporządzeniu, zwłaszcza gdy upoważnienie ustawowe nie przewiduje takiej możliwości. W takim wypadku (...) organ uprawniony i zobowiązany do pobierania kar nie może dysponować swobodą określania ich wysokości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie dotyczącym prawa podatkowego, a także innych danin publicznych i opłat administracyjnych, że na ustawodawcy ciąży obowiązek precyzyjnego określania ich wysokości w ustawie, a jeśli następuje to w drodze aktu wykonawczego, to upoważnienie do jego wydania powinno zawierać wytyczne dotyczące treści aktu, przewidujące ewentualnie możliwości ich podwyższenia lub obniżenia (art. 92 Konstytucji RP).
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy oraz art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] Nr [...], w części dotyczącej wysokości nałożonej na skarżącą Spółkę kary pieniężnej. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 152 tej ustawy zastosowano w zakresie dotyczącym tej części decyzji, co do której stwierdzono nieważność, z uwagi na nałożoną na skarżącą karę pieniężną.
Ustalając ponownie wysokość kary organ I instancji uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. W okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem sprawy przez Kolegium nastąpiła zmiana powołanego przez organy obu instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zmiana ta polegała na uchyleniu § 10b rozporządzenia z 1986 r., zgodnie z którym stawki opłat, o których mowa w § 10a podlegały zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, lecz z racji przyjęcia przepisu przejściowego, na mocy którego do spraw rozpoczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, zmiana ta nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ M.Bohdanowicz jfs