Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy wiaty na nieruchomości położonej w K. przy ul. (...), w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, nakazał C. K. wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie, znajdującej się w granicy nieruchomości z działką przy ul. (...) w K. Decyzja stała się ostateczna.
W dniu (...).05.2006 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego wysłał do C. K. w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji z dnia (...).07.2005 r., zaś w dniu (...) lipca 2007 r. w oparciu o wymienioną decyzję wystawił tytuł wykonawczy nr (...).
Postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 119 i 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na C. K. grzywnę w kwocie (...) zł w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...). Postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2006 r. (...). Organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji jednocześnie nałożył na C. K. grzywnę w celu przymuszenia w tej samej kwocie i orzekł o terminie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 742/06 oddalił skargę C. K. na powyżej opisane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2006 r.
W dniu (...) września 2008 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny na nieruchomości należącej do C. K. w sprawie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy działek przy ul. (...) i ul. (...), stwierdzając w protokole oględzin wykonanie między nieruchomościami ściany z blachy trapezowej oraz zmianę pokrycie dachu.
Pismem z dnia (...) października 2008 r. C. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzenie grzywny w kwocie (...) zł oraz "opłaty za wydanie postanowienia egzekucyjnego w kwocie (...) zł" w związku z wykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.
Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył nałożoną na C. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie (...) zł, nr tytułu wykonawczego nr (...). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zobowiązany wykonał obowiązek wynikający z decyzji nr (...) z dnia (...).05.2005 r., dotyczący wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy nieruchomości przy ul. (...) i ul. (...).
W tej samej dacie, tj. w dniu (...) listopada 2008 r., i pod tym samym znakiem (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję umarzającą postępowania w sprawie "dotyczącej wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy nieruchomości przy ul. (...) ul. (...) w K". W podstawie prawnej powołano przepisy art. 104 i 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w trakcie oględzin w dniu (...) września 2008 r. stwierdził, że C. K. wykonał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy wyżej opisanych nieruchomości, ściana została wykonana z blachy trapezowej i przykręcona do stalowej konstrukcji, jak również zostało zmienione pokrycie dachu na blachę trapezową. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do umorzenia postępowania.
Odwołanie od decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania złożyła K. G., działająca w imieniu A. B. i J. B. W odwołaniu zarzucono, iż wcześniej organ I instancji pismem (...) z dnia (...) lipca 2006 r. poinformował C. K., że ściana zgodnie z warunkami technicznymi winna być wykonana z cegły pełnej bądź pustaka o grubości 25 cm oraz zwrócono uwagę, że o strefie pożarowej i oddzielenia pożarowego stanowią "Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., rozdział 3. W ocenie odwołujących brak jest w sprawie podstaw od umorzenia postępowania, ponieważ zamontowana blacha nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem blacha trapezowa bez pianki poliuretanowej nie spełnia wymogów minimalnej klasy odporności ogniwowej E 30, a takim materiałem mogą być płyty warstwowe dwustronne z pianką poliuretanową grubości 10 cm. Odwołujący domagali się, by ściana oddzielenia przeciwpożarowego została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowalnymi.
Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności posadowienia wiaty zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., którą nakazano C. K, wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, polegających na wykonaniu ściany oddzielania przeciwpożarowego w istniejącej wiacie.
Dalej organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy wynika, że inwestor poinformował organ I instancji o wykonaniu nakazu wynikającego z decyzji z dnia (...) lipca 2007 r. Wobec tego organ odwoławczy wyraził zdziwienie wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji, bowiem wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw do orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należy wprawdzie utrzymać w mocy, jednak z innych przyczyn, niż zawarte w tym rozstrzygnięciu, a mianowicie nie dlatego, że inwestor wykonał obowiązek, ale dlatego że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. (...). Równocześnie organ II instancji ubocznie zasygnalizował, iż organ I instancji prowadzi postępowanie egzekucyjne, a instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w toku postępowania wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe albo niedopuszczalne, a co za tym idzie umorzenie postępowania nie oznacza, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było "przedmiotem umorzenia".
W ocenie organu odwoławczego wykonanie obowiązku skutkuje zaniechaniem podejmowania czynności, a nie umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał również, iż J. B. zmarł (...) września 2007 r.
Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła A. B., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż umarzając decyzją z dnia (...) listopada postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec wykonania obowiązku przez C. K. organ nie wskazał, w jakim przedmiocie prowadzone było to postępowanie. W ocenie skarżącej niewątpliwie nie było to postępowanie tożsame z postępowaniem zakończonym decyzja wydaną w dniu (...) lipca 2005 r., zatem należy przyjąć, że umorzone zostało postępowanie w sprawie kontroli prawidłowości wykonania robót budowlanych albo postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie C. K. do wykonania prawidłowych prac budowlanych. W obydwu wypadkach faktyczny skutek jest ten sam – organ uznał, iż C. K. wykonał obowiązek nałożony decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, iż wykonane przez inwestora K. prace nie doprowadziły do realizacji decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., gdyż ściana oddzielenia przeciwpożarowego wbrew pouczeniu zwartemu w piśmie organu I instancji z dnia (...) lipca 2006 r. została wykonana z blachy trapezowej i przykręcona do stalowej konstrukcji.
W ocenie skarżącej skoro inwestor nie wykonał prawidłowo ciążącego na nim obowiązku, to organ nadzoru budowlanego powinien nadal prowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie do realizacji decyzji z dnia (...) lipca 200 5 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny. Organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) powinien sprawę ocenić w jej całokształcie. Prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Organu Nadzoru Budowlanego należy zatem badać z powyższej perspektywy, mając na uwadze czy organ ten odniósł się do całokształtu okoliczności sprawy.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuprawniony przyjął, iż organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności posadowienia wiaty, które to postępowanie zostało już zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. (...). W ten sposób przyjął, że decyzja organu I instancji dotyczy nowego postępowania, którego przedmiotem była legalności pobudowania przedmiotowej wiaty. Organ II instancji nie dostrzegł kontekstu, w jakim została wydana przez organ I instancji decyzja o umorzeniu postępowania. Otóż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. umorzył nałożoną na inwestora w celu przymuszenia grzywnę w wysokości (...) zł, dotyczącą wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., to jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy opisanych nieruchomości, a następnie decyzją z tego samego dnia umorzył postępowanie "po rozpatrzeniu: sprawy dotyczącej wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy nieruchomości przy ul. (...) ul. (...) w K." Takie wzajemne "usytuowanie" postanowienia o umorzeniu grzywny w celu przymuszenia oraz decyzji o umorzeniu postępowania miało związek z tym samym zdarzeniem, na które wskazano w uzasadnieniach tych aktów, to jest z wykonaniem obowiązku dokonania określonych robót budowlanych nałożonych (ostateczną) decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Powyższe wskazuje, iż zamiarem organu I instancji było zakończenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., tytuł wykonawczy nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Wobec tego organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, odbiegających od wniosków wynikających z analizy całokształtu okoliczności postępowania.
Z treści decyzji organu I instancji nie wynika, iżby organ ten jeszcze raz przeprowadził postępowanie w sprawie legalności posadowienia wiaty. Z całości akt sprawy w oczywisty sposób wynika, iż wolą organu I instancji było zakończenie wymienionego wyżej postępowania egzekucyjnego. Przeciwne ustalenia organu odwoławczego naruszają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Dodać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wprawdzie w jakimś stopniu dostrzega okoliczności związane z prowadzeniem przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego i wypowiada się co do ewentualnych podstaw umorzenia takiego postępowania, jednakże spostrzeżenia swoje i poglądy w tym zakresie ujął w formę wzmianki, pozostającej poza głównymi motywami rozstrzygnięcia, jakie podjął w sprawie.
Wobec tego nie sposób uznać, iżby organ odwoławczy uchwycił właściwy kontekst sprawy i w sposób prawidłowy rozpoznał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).11.2008 r.
Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania bezspornie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyjęcie odmiennych ustaleń faktycznych rzutowałoby na kształt i treść rozstrzygnięcia organu II instancji. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji przeprowadzi jeszcze raz postępowanie odwoławcze, rozpoznając odwołanie i rozstrzygając sprawę - organ odwoławczy oceni decyzję organu I instancji w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Do organu II instancji będzie należała ocena, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a następnie rozstrzygnięcie, czy organ I instancji prawidłowo zastosował właściwą instytucję procesową i trafnie przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I i III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w tym § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącą oraz kosztów zastępstwa procesowego.
/-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska