Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 20 marca 2003 r. nr VI/51/03 w sprawie naliczania opłat adiacenckich, związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska P. w § 3 ustaliła wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem. Opłata nie mogła przekraczać 50% różnicy wartości przed i po podziale.
Burmistrz Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 20 marca 2003 r. nr VI/51/03 w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia opłat adiacenckich, związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł dla A. i M. M. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczoną w ewid. gruntów jako działka nr [...].
Uzasadniając wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność gospodarczą. Zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co potwierdziła opinia rzeczoznawców majątkowych dnia [...] marca 2003 r., sporządzona na zlecenie Urzędu Miejskiego w P.. Zgodnie ze wspomnianą opinią, różnica wartości nieruchomości sprzed i po podziale zamykała się kwotą 0,80 zł/m2, z czego 50% stosownie do § 3 uchwały nr VI/51/03 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie naliczania opłat adiacenckich, stanowi kwotę 0,40 zł/m2.
W przewidzianym ustawą terminie A. i M. M. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 40 § 2 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając organ odwoławczy podniósł, że warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wykazanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, do którego określenia uprawnieni są, zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawcy majątkowi. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, zaś wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala gmina w drodze uchwały.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 40 § 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną.
W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.
Przede wszystkim należy wskazać, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy, tj. w dniu 14 października 2004r. kwestie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, regulowały przepisy art. 98 a, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004r.
Zgodnie z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana przez Wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Takie samo uregulowanie prawne obowiązywało w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, bowiem zgodnie z art. 98 ust. 4 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004r.) ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta mógł ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustalała rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.
Decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2004r., ustalająca opłatę adiacencką została wydana w oparciu o uchwałę Rady Gminy P. z dnia 20 marca 2003r. Nr VI/51/03. W § 3 uchwały zapisano, iż "Burmistrz Gminy P. ustali wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem. Opłata ta nie może przekroczyć 50% różnicy wartości przed i po podziale nieruchomości".
Z treści powyższego paragrafu uchwały nie wynika wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ustalono jedynie górną jej granicę – nie więcej niż 50% różnicy wartości, pozostawiając organowi wykonawczemu kompetencje do jej określenia w konkretnej sprawie.
Takie uregulowanie jest niezgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami upoważniła bowiem radę gminy do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, określając przy tym jej górną granicę. Oznacza to, że uchwała o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest gminnym przepisem wykonawczym. Rada gminy posiada upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy, stanowiącej przepis powszechnie obowiązujący na terenie danej gminy czyli przepis gminny. Norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców gminy wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, a więc jest normą powszechnie obowiązującą, stanowiącą podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też organ obowiązany jest precyzyjnie ustalić stawkę opłaty adiacenckiej, której górna granica została określona ustawowo.
Skoro uchwała z dnia 20 marca 2003 r. nr VI/51/03 w sprawie naliczania opłat adiacenckich, nie ustaliła wysokości stawki opłaty adiacenckiej, to nie mogła stanowić ona podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji przez organy orzekające w sprawie. Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji.
Na marginesie można dodać, że oczywiście bezzasadnym jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 40 § 2 kpa. Skarżący byli reprezentowani przez pełnomocnika w toku postępowania w sprawie podziału nieruchomości, a więc w innej sprawie, nie będącej przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Obowiązkiem skarżących, jeżeli chcieli działać przez pełnomocnika, było załączenie do akt pełnomocnictwa w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej.
/-/ M. Górecka /-/B. Kamieńska /-/ B. Drzazga jw