Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak [...], Burmistrz N. T. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustalił dla Z. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością zlokalizowania garaży w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki nr [...] – oznaczonej jako [...], obręb S., gmina N. T. Pismem z dnia [...] października R. M. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie wspomnianej decyzji na adres byłego męża skarżącej, tj. Z. M., mimo rozwiązania małżeństwa przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., (2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wspomnianego orzeczenia o rozwodzie, oraz (3) art. § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wymienionym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r. jej małżeństwo z Z. M. zostało rozwiązane przez rozwód. Zaznaczyła, że nie mieszka od wielu lat z byłym mężem, z którym pozostaje w konflikcie w związku z toczącym się postępowaniem o podział majątku wspólnego oraz o alimenty. R. M. podniosła zarazem, że adresy do doręczeń dla stron zostały ustalone przez organ I instancji na podstawie informacji z rejestru gruntów. Dane te nie zostały jednak sprawdzone, a w szczególności nie porównano ich z danymi meldunkowymi. Burmistrz N. T., wykonujący zarazem obowiązki Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w N. T., powinien z kolei z urzędu wiedzieć o wspomnianym rozwodzie.
Tym samym nie można obecnie uznać, że doręczenie dla skarżącej decyzji z dnia [...] września 2014 r. na adres jej byłego męża było skuteczne. R. M. dowiedziała się bowiem jedynie przypadkiem o tym rozstrzygnięciu, co rażąco narusza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2014 r. została doręczona R. M. na adres S. [...], [...] N. T., w dniu [...] stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu [...] października 2014 r. Odwołanie z dnia [...] października 2014 r., uzupełnione podaniem z dnia [...] listopada 2014 r., zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] października 2014 r. Tym samym odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu. Organ odwoławczy zaznaczył zarazem, że w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez organ I instancji, skarżąca jest wpisana pod adresem zamieszkania S. [...], [...] N. T. Prawidłowo zatem Burmistrz N. T. kierował na ten adres całą korespondencję przeznaczoną dla skarżącej. Przesyłki te były odbierane przez J. Z., matkę skarżącej, oraz I. Z., synową.
Nigdy nie wróciły one z adnotacją "adresat wyprowadził się". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło zarazem, że zastępcze doręczenie pisma, o jakim mowa w art. 43 k.p.a., opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana jako domownik adresata, kwitująca odbiór przesyłki, przyjęła ją w celu oddania go adresatowi oraz, że pismo to zostało mu doręczone. Należy zatem konsekwentnie uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Trzeba przy tym zauważyć, że skarżąca była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, który nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego środka odwoławczego.
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. R. M. zaskarżyła powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. nie została jej prawidłowo doręczona. Jak wyjaśniono bowiem w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r., R. M. rozstała się ze swoim mężem i od [...] lat nie mieszka już w S. Fakt ten jest doskonale znany całej rodzinie i pracownikom organu I instancji. Niemniej Burmistrz N. T. kierował korespondencję do skarżącej na adres w S. Przesyłki te były odbierane przez jej rodzinę, ale nie przekazywano ich na bieżąco. Często skarżąca dowiadywała się o korespondencji z dużym opóźnieniem. Taki przypadek zachodził również w niniejszej sprawie, gdyż decyzja z dnia [...] września 2014 r. została przekazana R. M. z opóźnieniem.
Ponadto skarżąca nie wie dokładnie, kiedy rozstrzygnięcie to zostało odebrane. Dlatego należy uznać, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. nie została jej w istocie doręczona, gdyż nie było żadnej osoby, która zobowiązałaby się do bieżącego przekazywania R. M. korespondencji. Były mąż skarżącej celowo natomiast zataił przez organem I instancji fakt jej wyprowadzenie się z S., chcąc w ten sposób uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi, ani powołana podstawą prawną.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Jak wynika przy tym z art., 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 129 § 3 k.p.a., że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że egzemplarz decyzji nr [...] Burmistrza N. T. z dnia [...] września 2014 r., znak [...] (k. 58-65 akt adm. organu I instancji), przeznaczony dla R. M., został przesłany na adres: S. [...], [...] N. T. (k. 78-79 akt adm. organu I instancji). Z informacji zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że przesyłka ta była awizowana w dniu [...] września 2014 r., a następnie w dniu [...] października 2014 r. odebrała ją J. Z. Z adnotacji uczynionej na wspomnianym potwierdzeniu wynika zarazem, że ta ostatnia osoba jest matką skarżącej. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Jednocześnie w skardze z dnia [...] marca 2015 r. R. M. wyraźnie wskazała, że kierowana do niej korespondencja na adres w S. była odbierana przez jej rodzinę (k. 3-4 akt sądowych).
W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], uznało, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] października 2014 r. (k. 19-20 akt adm. organu II instancji). Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w ocenie organu II instancji w dniu [...] października 2014 r. R. M. wniosła natomiast wspomniany środek odwoławczy w dniu [...] października 2014 r. (k. 1 akt adm. organu II instancji). Konieczne było zatem stwierdzenie – zdaniem organu administracji publicznej – że odwołanie z dnia [...] października 2014 r. (k. 3-7 akt adm. organu II instancji) zostało wniesione z uchybieniem terminu. Tej konkluzji nie podzielała jednak skarżąca, podnosząc w odwołaniu i skardze do sądu administracyjnego, że w istocie doręczenie z dnia [...] października 2014 r. należy uznać za nieskuteczne w stosunku do niej. Konstatacja ta nie zasługuje jednak zdaniem Sądu na aprobatę.
Zgodnie z ogólną regułą z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż jednym z wyjątków od niej jest art. 43 k.p.a. Jak wynika z tego ostatniego przepisu, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Uregulowanie to opiera się implicite na założeniu, że osoby wymienione w art. 43 k.p.a. zamieszkują w tym samym miejscu, co adresat pisma, albo przynajmniej mają z nim bezpośredni i częsty kontakt. W konsekwencji ustawodawca konstruuje domniemanie, że doręczenie pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu jest równoważne z doręczeniem go stronie, jeżeli wspomniane osoby podjęły się oddania korespondencji.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustawodawca nie formułuje względem organu administracji publicznej lub osoby doręczającej przesyłkę obowiązku szczegółowego zbadania, czy podmiot, który podaje się za dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu rzeczywiście posiada taki status. Wystarczające w tej mierze jest wystąpienie okoliczności dostatecznie uzasadniających w świetle posiadanej wiedzy i doświadczenia życiowego, że odbiorca korespondencji może istotnie należeć do osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Przeciwne stanowisko osłabiałoby stabilność stosunków prawnych, wprowadzając element arbitralności przy rozstrzyganiu przez organ administracji publicznej o prawidłowości doręczenia. W konsekwencji kwestia właściwego doręczenia decyzji administracyjnej stawałaby się zdarzeniem niepewnym, niekiedy losowym, co nie powinno spotkać się z aprobatą.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że organy administracji publicznej mogły przyjąć, iż decyzja z dnia [...] września 2014 r. powinna być skierowana na adres S. [...], [...] N. T. Wprawdzie skarżąca podnosiła w odwołaniu i skardze, że już od dłuższego czasu nie zamieszkuje w tym miejscu. Niemniej pod takim właśnie adresem skarżąca jest nadal zameldowana, czego odzwierciedleniem jest potwierdzenie zameldowania na pobyt stały z dnia [...] października 2014 r. (k. 94 akt adm. organu I instancji). Uwaga ta pozostaje zarazem w sprzeczności z wywodami R. M. zawartymi w odwołaniu, w świetle których zapisy w ewidencji ludności wskazałyby na zmianę miejsca zamieszkania.
Należy przy tym zaznaczyć, że skarżąca w chwili opuszczenia lokalu w S. [...] na czas dłuższy niż 3 miesiące miała na mocy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm.) obowiązek dokonania zmiany (aktualizacji) swojego miejsca zameldowania. Niezastosowanie się do tego nakazu i negatywne konsekwencje z tym związane nie powinny być zatem przerzucane na organy administracji publicznej, działające w zaufaniu do prowadzonej ewidencji.
Jednocześnie należy wskazać, że w toku postępowania przed organem I instancji korespondencja przeznaczona dla skarżącej kierowana była na adres S. [...], [...] N. T. Pisma te były odbierane przez I. Z. (k. 19-20, 33-34 akt adm. organu I instancji), będącą synową skarżącej. Z kolei decyzja z dnia [...] września 2014 r., jak wskazano już wcześniej, została odebrana przez matkę skarżącej, tj. J. Z. W skardze R. M. wywodziła wprawdzie, że przesyłki odbierane przez jej rodzinę przekazywano jej często ze znacznym opóźnieniem. Stwierdzenie to nie znajduje się odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z odwołania z dnia [...] października 2014 r., decyzja z dnia [...] września 2014 r. miała być doręczona skarżącej w dniu [...] października 2014 r., a zatem tylko jeden dzień po tym, jak wspomnianą korespondencję odebrała J. Z. Mając zatem na uwadze opisane więzi rodzinne oraz zapisy w ewidencji ludności – rejestrze meldunkowym organy administracji publicznej mogły zasadnie przyjąć, że korespondencja powinna być kierowana dla skarżącej na adres S. [...], [...] N. T. Fakty te stanowiły bowiem wystarczające uprawdopodobnienie w świetle art. 43 k.p.a. do powstania domniemania skutecznego doręczenia przesyłki.
Konkluzji tej nie zmienia podnoszony przez R. M. fakt zamieszkiwania od kilku lat w G. pod adresem ul. J. [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji nie miał obowiązku znać z urzędu faktu rozwiązania przez rozwód małżeństwa R. i Z. M. Dlatego też za usprawiedliwione należy uznać niepowzięcie przez organy administracji publicznej wątpliwości co do aktualnego miejsca zamieszkania skarżącej.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że istotna część argumentacji podnoszonej przez skarżącą zmierza w istocie do wykazania, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy i wynikało z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niej. Nie negując tych wywodów, należy jednak zauważyć, że powinny one stanowić osnowę wniosku o przywrócenie terminu, a nie odwołania od decyzji organu I instancji i następnie skargi na decyzję organu II instancji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że wspomniany wniosek o przywrócenie terminu nie został zawarty ani w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r., ani złożony w osobnym piśmie. Okoliczności ta ma istotne znaczenie, gdyż skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przez niego też sporządzone zostało odwołanie od decyzji organu I instancji.
Tym samym trudno jest kwestionować poprawność wywodów organu II instancji, skoro skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo dysponowania fachową reprezentacją prawną.
Podsumowując, należy zdaniem Sądu uznać, że stan faktyczny uzasadniał przyjęcie w niniejszej sprawie, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. została doręczona R. M. w dniu [...] października 2014 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] października 2014 r. Odwołanie z dnia [...] października 2014 r. została wniesione na poczcie w dniu [...] października 2014 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że termin do wniesienia omawianego środka odwoławczego został przekroczony. Jednocześnie skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać za trafne i odpowiadające prawu.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.