Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – ojcem J. T..
W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił J. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad chorym ojcem J. T., bowiem w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. J. T. pozostaje zaś w związku małżeńskim.
Organ odwoławczy wskazał, że od decyzji tej odwołanie wniosła J. K., która żądając pozytywnego rozpoznania sprawy podała, że jej ojciec jest na stałe podłączony do respiratora, wymaga całodobowej kontroli i opieki i nie może sam egzystować. Matka odwołującej, nie jest zdolna opiekować się chorym mężem, ponieważ sama ma stwierdzony lekki stopień niepełnosprawności z tytułu przytępionego słuchu.
Kolegium wyjaśniło, iż nowelizacja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych została dokonana w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07. W wyroku tym Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium zaznaczyło, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tejże ustawy pozostał w dotychczasowym brzmieniu. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego bądź pozostawania w tym związku, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki).
Organ II instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie to nie małżonek osoby chorej ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale córka. Matka ubiegającej się o to świadczenie ma co prawda stwierdzony stopień niepełnosprawności, jednak w stopniu lekkim, a zatem w świetle obowiązujących przepisów należy przyjąć, że jest ona zdolna do opieki nad chorym mężem, ojcem odwołującej. Zdaniem Kolegium gdyby miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności to sama wymagałaby stałej opieki i wówczas należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjnej odwołującej jako córce uprawnionych, na której ciąży wynikający z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny względem rodziców.
J. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W motywach skargi podała, że jej ojciec choruje na zanik mięśni. Przyznany ma znaczny stopień niepełnosprawności. Z kolei matka skarżącej jest osobą niedosłyszącą, co negatywnie wpływa na opiekowanie się mężem. Ojciec skarżącej podłączony jest na stałe do respiratora, bardzo cicho mówi, wymaga całodobowej kontroli i opieki (częste odsysanie organizmu), kontrolowania parametrów oraz stałego dopływu energii do sprzętu oraz tlenu, a w przypadku wystąpienia ich braku zastępczego podłączenia pod urządzenie prądotwórcze albo ręcznej wentylacji płuc. Wskazała, że każda usterka musi być natychmiast zauważona i niezwłocznie usunięta, ponieważ stanowi bezpośrednie zagrożenie życia chorego.
Ponadto ojciec skarżącej do każdego posiłku jest wysadzany na wózek inwalidzki, czego nie jest samodzielnie zrobić żona chorego. Dodatkowo skarżąca podniosła, że jej matka jako 63-letnia kobieta, niedosłysząca, po operacji żylaków nóg nie jest w stanie zapewnić całodobowej opieki swemu mężowi. Jej zdaniem decyzje organów obu instancji wydane zostały bez wnikliwego przeprowadzenia wywiadu i oceny stanu faktycznego w związku z czym są rażąco krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, albowiem organy orzekające dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Stan faktyczny w niniejszej sprawie uznać należy za bezsporny. Ustalone przez organy zostało, ze skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad ojcem J. T. jako osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie wiadome było, co stało się negatywną przesłanką rozpoznania sprawy, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z matką skarżącej I. T., która legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Organy I i II instancji uznały, że skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a J. T. pozostaje w związku małżeńskim z I. T., to niedopuszczalne jest przyznanie tego świadczenia córce J. T. J. K..
Zwrócić należy uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych został wprowadzony przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). W uzasadnieniu projektu wprowadzającego tę zmianę wskazano, że jej celem było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393, IV kadencja, s. 16).
W ocenie Sądu przepis ten wykładany w sposób, jaki dokonały orzekające w sprawie organy pozostaje w sprzeczności z licznymi przepisami Konstytucji RP.
Podkreślić należy, że sens tego przepisu sprowadza się do tego, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskuje jej małżonek. Oznacza to niejako pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka osoby wymagającej opieki przed innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji, które o ten rodzaj świadczenia mogą się ubiegać. Jeśli więc osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, a współmałżonek może zapewnić jej opiekę, to może ona ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w miejsce osoby, która do tej pory taką opiekę zapewniała. Inna natomiast w ocenie Sądu jest sytuacja, w której osoba wymagają opieki znajduje się w związku małżeńskim, a współmałżonek nie chce, bądź obiektywnie nie jest w stanie zapewnić opieki. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem bezsporne jest, że matka skarżącej także legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i sama wymaga opieki ze strony innych osób.
Stwierdzić należy, iż sposób rozumienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowany przez organy, wywołuje negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. W przypadku, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie wobec siebie udzielać wsparcia, w szczególności gdy legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności i wymagają pomocy osób trzecich, inni członkowie rodziny, którzy mają obowiązek alimentacyjny, a wyrażają wolę sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby. Trwanie związku małżeńskiego nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby istotnie stosować gramatycznie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe, ale musiałoby uprzednio nastąpić rozwiązanie małżeństwa. Oznacza to, że stosowany przez sięgnięcie do wykładni gramatycznej przepis nie chroniłby w rzeczywistości małżeństwa Godziłoby to ponadto w deklarowaną w art. 18 Konstytucji RP ochronę i opiekę rodziny ze strony Państwa.
Ponadto sposób stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 12 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowany przez orzekające w sprawie organy jest sprzeczny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien skłaniać do podejmowania działań prawnych w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim rodzicem, który nie może (nie chce) takiej opieki zapewnić. W myśl art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, winno być realizacją powyższego zobowiązania.
Ograniczenie takiego prawa, z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim osoby niepełnosprawnej, godzi w treść cytowanego przepisu Konstytucji RP. Zdaniem Sądu literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy godzi także w zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), skoro najbliższy członek rodziny (córka) chce wywiązać się ze swych moralnych i prawnych obowiązków wobec najbliższego krewnego (ojca), a wymaga to od niej rezygnacji z zatrudnienia, to winna otrzymać od Państwa stosowne wsparcie. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana kwestionowaną normą, poprzez sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki musi zostać odczytana jako regulacja krzywdząca i niesprawiedliwa.
Jednocześnie tutejszy Sąd uznaje, że wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest zbędne. Do przyjęcia takiego poglądu skłonił Sąd fakt, że postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. P 38/09 Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na temat zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami Konstytucji RP w stanie, gdy obydwoje małżonkowie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności umorzył postępowanie, uznając niedopuszczalność wyrokowania. Lektura uzasadnienia powyższego postanowienia wskazuje, iż Trybunał Konstytucyjny sugeruje, aby wykładając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy stosować wykładnię celowościową i systemową, przed wykładnią językową, co sprzyjać będzie "prokonstytucyjnemu" rozumieniu zawartej w nim normy.
Dodatkowo wyjaśnić należy, iż treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana przez pryzmat art. 17 ust.
1. ustawy. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który Kolegium powołało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (wyrok z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07) wskazano, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu.
Ponadto podkreślenia wymaga, że o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy w wyniku pierwszej z nich nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tymi ostatnimi. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw.
Odnosząc powyższe zasady do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (lekkim), nie zasługuje na aprobatę na gruncie wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., I OSK 232/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rozumiany literalnie oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się też z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 oraz z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10).
W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, iż obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy małżonka J. T. – I. T. ma faktyczną możliwość sprawowania opieki nad współmałżonkiem.
Nie czyniąc tego organy dopuściły się także naruszenia przepisów prawa procesowego w normach art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a),c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające winny – czego nie uczyniły dotychczas - wnikliwie zbadać i następnie wszechstronnie uzasadnić, czy żona J. T. – I. T., legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim, jest czy też nie jest w stanie podjąć się całodobowej opieki i pomocy swemu mężowi w związku z jego znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Winny przy tym uwzględnić stan zdrowia i wiek I. T. oraz fakt, iż sama ona wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (orzeczenie o niepełnosprawności – k. 22 akt adm.). Niezbędne będzie również w tym kontekście wzięcie pod uwagę zakresu, sposobu i ciężaru wymaganej opieki sprawowanej na rzecz niepełnosprawnego J. T.. W przypadku powzięcia ustaleń, iż nie jest ona w stanie samodzielnie zaopiekować się swym mężem zasadne będzie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni J. K.. W przeciwnym razie organy uprawnione będą do odmowy ustalenia na jej rzecz prawa do przedmiotowego świadczenia.
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt II wyroku).