Uzasadnienie
W dniu [...].06.2001 r. Burmistrz Gminy R., po rozpoznaniu wniosku inwestora J. B. z dnia [...].04.2001 r., wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w P., obejmującego działkę nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz pawilonu handlowego branży przemysłowej (handel materiałami budowlanymi). W uzasadnieniu organ podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy R. nr XII/61/90 z dnia 24.04.1990 r., symbolem 23 MN/MR. Dla terenu tego plan przewiduje zabudowę jednorodzinną i zagrodową.
Jednocześnie w myśl uchwały Rady Miejskiej R. nr XLI/385/94 z dnia 13.04.1994 r. o zmianie planu, na istniejących i projektowanych terenach mieszkaniowych dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych, pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz wynikających z przepisów prawa budowlanego. Inwestycja nie jest więc sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od tej decyzji złoży właściciel działki sąsiedniej A. Z., podnosząc, iż inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego przeznaczonego na handel materiałami budowlanymi, będzie stanowić istotne pogorszenie sytuacji mieszkańców działek sąsiednich, jest to inwestycja uciążliwa, działka inwestora jest wąska i wjazd na nią wymaga nawrotów na jezdni odbywających się na łuku drogi i skrzyżowaniu, planowana działalność handlowa inwestora wiąże się ze wzmożonym ruchem dużych samochodów, zapyleniem i zakurzeniem posesji sąsiednich, hałasem również w porze nocnej, ciężkie samochody zrujnują pobocze drogi, a życie sąsiadów pełne będzie nerwowości i stresów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia była odmienna niż dokonana przez organ I instancji, interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego na przedmiotowym terenie dopuszcza się usytuowanie usług związanych z zaspokojeniem bezpośrednich potrzeb ludności, a nie świadczeniem wszelkich usług, tym bardziej takich, które dotyczą handlu branży przemysłowej. Nadto planowana inwestycja winna być zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko niesprzeczna z nim.
Od powyższej decyzji skargę złożyli A. Z. i jego żona M. Z., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Zdaniem skarżących organ odwoławczy potraktował sprawę zbyt powierzchownie i zachowawczo, uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oba organy znały powierzchnię działki inwestora i zakres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, zdaniem skarżących wielkość tej działki nie nadaje się na taką działalność. Ponadto skarżący powtórzyli zarzuty co do uciążliwości inwestycji, podniesione wcześniej w odwołaniu do SKO w P..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, nadto podało, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprecyzowania charakteru obiektu usługowego i rozpatrzenia zarzutów skarżących, w tym ewentualnie wizji lokalnej, prowadzenie tego postępowania przez organ II instancji byłoby w tej sytuacji zbyt uciążliwe.
Uczestnik J. B. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, choć częściowo z innych przyczyn niż podnosili skarżący.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem, tj. przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Badanie legalności decyzji następuje z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji i w oparciu o stan faktyczny z tejże daty. Zmiana stanu prawnego oraz powstanie nowych okoliczności po wydaniu decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji.
Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowe znaczenie ma więc ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ocena czy planowana inwestycja zgodna jest z tym planem. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy R. nr XII/61/90 z dnia 24.04.1990 r. i zmienionego uchwałą Rady Miejskiej R. nr XLI/385/94 z dnia 13.04.1994 r., dla wsi P., dla obszaru o symbolu 23 MN/MR ustalały, iż są to tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej do adaptacji oraz projektowanej zabudowy na wolnych działkach, dopuszczając na istniejących i projektowanych terenach mieszkaniowych lokalizację obiektów usługowych, pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz wynikających z przepisów wynikających z prawa budowlanego.
W legendzie rysunku planu teren o oznaczeniu MN określono jako tereny zabudowy o niskiej intensywności, zaś o oznaczeniu MR jako tereny zabudowy zagrodowej. Plan dopuszcza lokalizację obiektów usługowych, nie określając jednocześnie charakteru czy branży usług. Lokalizacja obiektów usługowych została dopuszczona "pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz przepisów wynikających z prawa budowlanego". Jest to formuła o charakterze ogólnym. Badanie zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego należy do późniejszego etapu procesu budowlanego, tj. uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Natomiast sformułowanie odwołujące się do "wymogów ochrony środowiska, stopnia uciążliwości" odnosić należy do treści art. 3 pkt 6 i art. 6 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 49 poz. 196 z 1994 r.) w zw. z art. 40 ust. 4-5 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Katalog inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska był ściśle określony w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589). Powyższe zapisy planu nie uzasadniają więc interpretacji, iż na przedmiotowym terenie dopuszczone jest jedynie usytuowania usług związanych z zaspokajaniem bezpośrednich potrzeb ludności.
Interpretacja zapisów planu, dokonana przez organ II instancji wskazuje na jej dowolność. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż decyzja SKO w P. wydana została z naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi i stanowiska organu II instancji zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, iż zasadą postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Podstawą takiego rozstrzygnięcia nie może być natomiast twierdzenie organu odwoławczego, iż prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby zbyt uciążliwe. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z takich względów stanowi naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 r.). W przedmiotowej sprawie nie zastosowano art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem uchylana decyzja nie podlega wykonaniu z uwagi na jej treść.
/-/ E. Podrazik /-/ S. Małek /-/ M. Dybowski
L/J