Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 321/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Filii [...] MOPR w [...] w ten sposób, że:

1. 1. skierował Pana J. K., zam. P., ul[...] [...] do Domu Pomocy Społecznej w miejscowości K., os. [...] dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie os. [...] na pobyt stały,
2. 2. skierował Pana J. K. do Domu Pomocy Społecznej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie w miejscowości P., ul[...] na pobyt czasowy do czasu umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w miejscowości K., os. [...] dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie os. [...]

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie:

1. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,
2. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zgodnie ze słusznym interesem publicznym,
3. - art. 54 ust 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie,
4. - art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez jego niezastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], wyjaśniło, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., ponagleniem z dnia [...] września 2019 r., zwrócił się o usunięcie stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] poprzez zajęcie stanowiska i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wyjaśniło, że zwróciło akta sprawy z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zatem sprawę uważa za zakończoną.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynikało z przekazanych akt sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] skierował Pana J. K. do Domu Pomocy Społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w P. ul[...] W związku z wnioskiem Pana J. K. z dnia [...] listopada 2018 r. o zmianę Domu Pomocy Społecznej w P. na świecki DPS w K., Dom Pomocy Społecznej im[...] w P. przesłał wniosek strony z aktami sprawy do MOPR w P., celem wydania rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygniecie kierując wnioskodawcę do wskazanego przez niego Domu Pomocy Społecznej w K. Os. [...] dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie filia Os. [...] Stroną przedmiotowego postępowania był Pan J. K..

Kolegium wyjaśniło, że wnioski organów I instancji o stwierdzenie nieważności decyzji taktowane są jako sygnalizacja ewentualnego naruszenia przepisów prawa, które podlega badaniu przez Kolegium w kontekście wystąpienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które kończy się wydaniem rozstrzygnięcia. W sytuacji braku podstaw do wszczęcia postępowania, akta sprawy zwracane są do organu, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie wydając decyzję organ I instancji kierował się wolą strony postępowania i dokonanym przez Pana J. K. wyborem (pismo z dnia [...] listopada 2018 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie widząc podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwróciło akta sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., Gmina Miejska K. (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej,
2. - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
3. - art. 80 k.p.a. poprzez: jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego,
4. - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, w celu ustalenia jaki dom pomocy społecznej jest właściwy dla wnioskodawcy wobec wystawienia przez lekarza psychiatrę wewnętrznie sprzecznego skierowania, co miało wpływ na wynik sprawy,
5. - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
6. - art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez skierowanie wnioskodawcy do domu pomocy społecznej, który jest niewłaściwy dla wnioskodawcy ze względu na jego potrzeby,
7. - art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca uzasadniła podniesione zarzuty a także wskazała, że do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją łub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt OSK 2665/17).

W ocenie skarżącej, pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. posiada wszystkie wymienione wyżej cechy, wobec czego, pomimo tego, że wydający je organ nie zatytułował pisma decyzją to ze względu na spełnienie formalnych przesłanek, nie ma wątpliwości, że pismo decyzją jest.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] marca 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, względnie odrzucenie.

Kolegium wskazało, że w piśmie będącym przedmiotem skargi, wyjaśniono, że zwrócono akta sprawy z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem sprawę uważa za zakończoną. Kolejny wniosek MOPS w K. nie był traktowany jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie zapadło żadne merytoryczne rozstrzygnięcie, a MOPS w K. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu tylko dlatego, iż w ocenie gminy można było Pana J. K. skierować do domu pomocy społecznej, w którym został ustalony niższy koszt utrzymania mieszkańca. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze traktuje skargę w niniejszej sprawie jako bezpodstawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Zakres kognicji sądów administracyjnych określony jest w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z powyższym przepisem:

§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi uczyniono pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]. Pismo to zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]), która dotyczyła umieszczenia Pana J. K. w domu pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, skarżone pismo nie stanowiło rozstrzygnięcia, które podlega kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Słusznie skarżąca zwraca uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 2665/17, LEX nr 2481245).

W ocenie Sądu, pismo Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r. nie spełnia powyższych minimalnych przesłanek uznania go za decyzję lub postanowienie. Przede wszystkim, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570)., Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5, orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Skarżone w niniejszej sprawie pismo zostało natomiast podpisane tylko przez jedną osobę.

Należy również podkreślić, że podpisanie skarżonego pisma tylko przez jedną osobę nie stanowiło w niniejszej sprawie omyłki, czy zwykłego błędu. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek informacji by pismo to zostało faktycznie wydane przez skład trzyosobowy (na taki skład nie wskazuje treść skarżonego pisma, nie ma również protokołu posiedzenia Kolegium). Już więc z tej przyczyny, nie sposób uznać go za rozstrzygnięcie podlegające kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Nadto, w ocenie Sądu, pismo Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r., faktycznie nie zawiera rozstrzygnięcia. Z pisma tego można bowiem wyartykułować, że Kolegium stwierdziło brak przesłanek merytorycznych do unieważnienia decyzji ale jednocześnie zakwestionowano legitymację skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (traktując wniosek skarżącej jako sygnalizację naruszenia prawa dokonaną przez organ I instancji). Brak wyraźnej sentencji rozstrzygnięcia oraz niejednoznaczne uzasadnienie nie pozwala więc nawet na dokonanie oceny co do tego, czy pismo to miało ewentualnie stanowić decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji czy też postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W ocenie Sądu, powyższe braki pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. nie pozwalają na uznanie go za rozstrzygnięcie zapadłe w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zauważyć również należy, że w aktach sprawy znajduje się podobne w swej treści, wcześniejsze pismo Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca, po otrzymaniu tego pisma wniosła ponaglenie, dostrzegając, że pismo to nie stanowiło merytorycznego rozstrzygnięcia. Kolegium, natomiast, mimo otrzymania ponaglenia skarżącej, wydało skarżone w niniejszej sprawie pismo, celowo nadając mu cechy, które wyłączają uznanie go za decyzję bądź postanowienie rozstrzygające o wniosku skarżącej. Skarżącej, w związku z brakiem rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], przysługują więc inne środki ochrony prawnej.

Z uwagi więc na stwierdzenie, że wniesienie skargi na pismo Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r. było niedopuszczalne, Sąd odrzucił skargą na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uiszczona opłata od skargi podlega zwróceniu, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.