Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania K. M. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na żywność w kwocie (...) zł, zakup środków czystości w kwocie (...) zł, dopłaty do czynszu w kwocie (...), opłaty za ½ rachunku za energię elektryczną w kwocie (...) zł.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2013 r., K. M. zwrócił się do organu z wnioskiem o przyznania zasiłku celowego na zakup opisanych powyżej towarów i usług. W ramach postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku utrzymywał się ze zbierania złomu. Zadeklarował on, że jego dochód wyniósł jedynie (...) zł, które otrzymał z pracy dorywczej, przy czym na jego dochód składał się również dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że nie jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy z uwagi na zły stan zdrowia.
Następnie organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 542 zł. Dochód wnioskodawcy nie przekroczył powyższej kwoty, co powoduje, że kwalifikuje się on do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Ponadto, kwalifikuje się on do przyznania pomocy z wieloletniego programu państwa, który przewiduje przyznanie zasiłku celowego na żywność do 150% kryterium dochodowego, wynoszącego, w przypadku wnioskodawcy (...) zł.
W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w dniu (...) maja 2013 r. K. M. dopuścił się sprzedaży uzyskanych z pomocy społecznej bonów obiadowych. Ponadto, w dniu (...) sierpnia 2013 r. pracownicy socjalni spotkali wnioskodawcę, gdy spożywał przy sklepie spożywczym piwo. Odwołując się do zasad ogólnych przyznawania pomocy społecznej, w tym zasady pomocniczości, wyjaśniono, że przedstawione powyżej okoliczności przesądzają o braku podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. W szczególności wyjaśniono, że skoro K. M. miał środki na zakup alkoholu, to tym bardziej powinien dysponować środkami na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania. Podobnie, skoro dopuścił się sprzedaży bonów obiadowych na czerwiec 2013 r., a od tego czasu nie przyznano mu pomocy na zakup żywności, to musiał on dysponować, w okresie od czerwca do sierpnia, środkami umożliwiającymi zabezpieczenie powyższych potrzeb. Stąd też organ I instancji orzekł o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. M., podnosząc, że jest ona dla niego krzywdząca, a puszka piwa, z którą widzieli go pracownicy, była puszką, którą podniósł w ramach zbierania złomu. W jego ocenie w toku postępowania zaniechano wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że stosownie do treści art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej organ pomocy społecznej może odmówić przyznania pomocy, gdy klient korzysta z przyznanych środków w sposób niezgodny z przeznaczeniem lub gdy odmawia współdziałania z pracownikiem socjalnym. Stwierdzona w sprawie okoliczność sprzedaży bonów żywieniowych wyczerpuje przesłanki określone w powołanym powyżej przepisie, co powoduje, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. M. niezgadzając się z jej treścią.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na żywność w kwocie (...) zł, zakup środków czystości w kwocie (...) zł, dopłaty do czynszu w kwocie (...), opłaty za ½ rachunku za energię elektryczną w kwocie (...) zł.
Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy).
Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest, w pierwszej kolejności, ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej.
Dopuszczając możliwość niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania środków z pomocy społecznej, ustawodawca zastrzegł, w art. 11 ustawy o pomocy społecznej, możliwość odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych (art. 11 ust. 1 ustawy) oraz w przypadku brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnia się przy tym, że zastosowanie sankcji wynikającej z przepisu art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a polegającej na ograniczeniu świadczeń lub odmowie ich przyznania w przypadku marnotrawienia własnych zasobów, może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego wymienionych okoliczności.
Wynika stąd, że nie jest wystarczające powzięcie wiadomości o okolicznościach uzasadniających przypuszczenie, że doszło do marnotrawienia zasobów własnych potencjonalnego beneficjenta pomocy społecznej, lecz konieczne jest ich stwierdzenie, a zatem ustalenie faktów, o tym mogących świadczyć oraz wskazanie na czym polega ujemny wpływ tych zdarzeń, zachowań na aktualną sytuację rodziny ubiegającego się o świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 742/12, Baza NSA). Wynika to z faktu, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania pomocy społecznej są podejmowane w granicach uznania administracyjnego. A więc organ administracji, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.
Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że poza sporem pozostaje, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej, uzasadniające przyznania mu wnioskowanego zasiłku celowego. Jednakże w ocenie organów administracji stwierdzone w przedmiotowej spawie okoliczności – sprzedaż bonów żywieniowych oraz zakup alkoholu – wyczerpują przesłanki, o jakich mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne.
W pierwszej kolejności powtórzyć należy, że możliwość zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej jest uzależniona od wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w aktach sprawy nie ma żadnej informacji na temat sprzedaży bonów żywieniowych, do której odwołano się zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uniemożliwia to więc jakąkolwiek weryfikację, prawidłowości przyjętych przez organy faktów. Co więcej, notatka służbowa, dotycząca spożywania przez skarżącego piwa w dniu (...) sierpnia 2013 r. została sporządzona już na etapie postępowania odwoławczego. A więc w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji, w aktach sprawy nie znajdował się żaden dokument potwierdzający powyższą okoliczność. Zwraca również uwagę fakt, że do okoliczności powyższej nie odwołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Oznacza to, że w toku postępowania odwoławczego nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do twierdzeń skarżącego, że mógł być on widziany z puszką piwa, gdyż zbiera je w ramach pozyskiwania źródeł dochodu (zbiera złom), co już samo w sobie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Po drugie, wskazać należy, że sam fakt stwierdzenia jednorazowego spożywania przez skarżącego piwa nie może prowadzić do konkluzji, jakoby skarżący marnotrawił, czy też mógł marnotrawić uzyskiwane przez niego środki z pomocy społecznej. Informacja o spożyciu alkoholu nie może bowiem stanowić podstawy do uznania, że środki, jakie uzyskuje on z pomocy społecznej są wydatkowane niezgodnie z ich przeznaczeniem, lub też, że skarżący dysponuje środkami finansowymi, których nie wykazuje w ramach prowadzonego postępowania, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Podobnie przyjęcie, jak czynią to organy administracji, że skoro od czerwca do sierpnia 2013 r. skarżący nie uzyskiwał pomocy na zakup żywności, to obecnie nie jest konieczne jej przyznanie, stanowi wniosek zbyt daleko idący. Udzielenie pomocy w ramach istniejącego systemu pomocy społecznej jest bowiem uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w ustawie, przy czym ustawodawca nie sformułował negatywnej przesłanki w postaci możliwości zaspokajania potrzeb życiowych przez wnioskodawcę.
Rola organów administracji sprowadza się jedynie do oceny, czy sytuacja, w jakiej znajduje się wnioskodawca uzasadnia przyznanie pomocy, a pomoc ta, w dłuższej perspektywie, umożliwi mu przezwyciężenie ciężkiej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł.
Sąd podkreśla, że opisana przez organy okoliczność, jaką jest zaspokajanie przez skarżącego jego potrzeb życiowych, zwraca uwagę na kolejną wadę prowadzonego postępowania, jaką jest brak ustalenia rzeczywistego dochodu skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że dochód skarżącego, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, zgodnie z jego oświadczeniem, wyniósł jedynie (...) zł, które otrzymał z pracy dorywczej. Nie podjęto jednak działań w celu zweryfikowania powyższego oświadczenia, w tym ustalenia dochodu, jaki uzyskuje on z tytułu zbierania złomu. Do okoliczności powyższej skarżący odwołuje się zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach nie sposób więc ustalić, czy skarżący istotnie mógł dysponować środkami umożliwiającymi mu samodzielne zaspokajanie swoich potrzeb życiowych.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję organy administracji publicznej, odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, w sposób wadliwy odwołały się do treści art. 11 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności zebrany w sprawie, niekompletny materiał dowodowy, nie potwierdzał możliwości skorzystania z sankcji określonej w powołanym powyżej przepisie. Naruszenie powyższe stanowiło dodatkowo naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, a więc stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej są zobowiązane do uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności poprzez określenie rzeczywistego dochodu skarżącego oraz poprzez załączenie do akt sprawy dowodów, które potwierdzałyby zasadność skorzystania z sankcji określonej w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.
O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.