Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. Ł. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...]. W postanowieniu tym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy D. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M. Ł. – jego bratem. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
W wyniku złożenia przez skarżącego w dniu 9 grudnia 2020 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – M. Ł., Burmistrz wydał ww. decyzję, w której odmówił przyznania rzeczonego świadczenia. Na skutek rozpoznania odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO. Sąd uznał, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 26 kwietnia 2021 r. Moment ten otworzył 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Termin upływał w dniu 10 maja 2021 r., a odwołanie, datowane na dzień 30 kwietnia 2021 r., wpłynęło do Burmistrza w dniu 11 maja 2021 r. Sąd nabrał więc wątpliwości, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło w terminie, a SKO było zatem uprawnione do jego rozpoznania. Sąd polecił SKO zweryfikować to, czy odwołanie wnioskodawcy od decyzji organu I instancji zostało wniesione w terminie. Odpis wyroku Sądu wraz z uzasadnieniem został doręczony SKO w dniu 13 maja 2022 r.
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...] Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. SKO zrelacjonowało stan faktyczny. Stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, iż odwołanie wnioskodawcy zostało złożone po upływie terminu. Odpis wyroku doręczono ówczesnemu pełnomocnikowi wnioskodawcy, jednakże nie dowiódł on terminowości wniesienia odwołania z dnia 30 kwietnia 2021 r. Kolegium przyjęło więc, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Dlatego też koniecznym było wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. M. Ż. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie SKO. Podniesiono zarzut naruszenia:
- 1) art. 79a § 1 w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie i nieskierowanie do strony zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie ze wskazaniem okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
- 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedostatecznie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, mimo iż organy nie były w posiadaniu koperty, w której wysłane zostało odwołanie do organu I instancji, skutkujące błędnym uznaniem iż odwołanie złożone w przedmiotowej sprawie złożone zostało z uchybieniem terminu;
- 3) art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, będące skutkiem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie, iż doszło do naruszenia terminu na złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, podczas gdy termin ten został zachowany.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z kopii wyciągu z książki nadawczej oraz wydruku z systemu śledzenia przesyłek Poczty [...] S.A. na okoliczność terminowego wniesienia odwołania z dnia 30 kwietnia 2021 r., rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że SKO doręczyło zaskarżone postanowienie wyłącznie skarżącemu, a pominięto jego pełnomocnika. Naruszono zatem art. 40 § 2 k.p.a., bowiem ustanowienie pełnomocnika musi wyłącznie prowadzić do kierowania do niego wszelkiej korespondencji. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi dopiero w dniu 11 kwietnia 2023 r.
SKO, mimo wezwania Sądu, które zawarto w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...], nie spełniło swojego zobowiązania i nie wyjaśniło okoliczności terminowości wniesienia odwołania z dnia 30 kwietnia 2021 r. Poprzestano jedynie na twierdzeniu, że odwołanie wpłynęło w dniu 11 maja 2021 r., co nie jest prawdą, zdaniem skarżącego. Organ II instancji zaniechał także powiadomienia skarżącego o jego zasadniczych ustaleniach.
Skarżący dołączył do skargi dokumenty, z których wynika, że odwołanie z dnia 30 kwietnia 2021 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 maja 2021 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o umorzenie postępowania sądowego. Kolegium wyjaśniło, że dokonało tzw. autokontroli i wydało decyzję z dnia 15 maja 2023 r., nr [...], w której uchylono zaskarżone postanowienie. Takie postępowanie jest reakcją na zapoznanie się ze skargą, a przede wszystkim z dowodem nadania odwołania z zachowaniem terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie, które zakończyło postępowanie administracyjne, bowiem stwierdzono uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 1 września 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 12 października 2023 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad motywami zapadłego wyroku, należy wyjaśnić, dlaczego Sąd zaniechał umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o umorzenie postępowania przed tut. Sądem z uwagi na fakt, że została wydana w dniu 15 maja 2023 r. "decyzja", w której uchylono zaskarżone postanowienie, a więc dokonano rozstrzygnięcia autokontrolnego. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Jak stanowi przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. SKO dokonało błędnego rozeznania w przedmiocie zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której nie ma podstaw do uznania rozstrzygnięcia autokontrolnego za prawidłowe.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że uchylenie postanowienia może nastąpić w drodze postanowienia, a nie decyzji. Decyzja administracyjna jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zawisłej przed organem administracji publicznej. Wyjątek stanowi sytuacja, w której organ umarza postępowanie administracyjne. Wówczas, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarza takie postępowanie. Należało więc uznać, że mimo zatytułowania tegoż rozstrzygnięcia "decyzją", było to w gruncie rzeczy postanowienie.
Po drugie, wyjaśnienia wymaga to, że procedura przewidziana w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest szczególną regulacją, która ma na celu zaprzestanie prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Regułą bowiem jest to, że skoro strona skarżąca wnosi skargę, to sąd administracyjny, po stwierdzeniu kompletności formalnej skargi, poddaje ją merytorycznej kontroli. Jeżeli więc ustawodawca przewidział wyjątek od tej reguły, należy skonstatować, że organ, chcący z niej skorzystać, musi dopełnić absolutnie wszystkich wymagań, jakie są stawiane w art. 54 § 3 p.p.s.a. (exceptiones non sunt extendendae). SKO nie spełniło tego wymagania, ponieważ w postanowieniu autokontrolnym nie orzeczono o tym czy działanie (tu: zaskarżone postanowienie) miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. wymaga, aby takie rozstrzygnięcie znalazło się w orzeczeniu autokontrolnym.
Jest to o tyle niezbędne, ponieważ strona mająca interes prawny w tym, aby zaskarżyć orzeczenie główne, mogła uzyskać prejudykat dla oceny szkody, jaką mogła doznać na skutek jego wydania. To zaś jest niezbędnym dowodem w postępowaniu przed sądem cywilnym w postępowaniu o odszkodowanie.
Z powyższych względów, należało uznać, że postanowienie autokontrolne nie może wywołać zamierzonego przez SKO skutku i nie doprowadziło do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Nadal jest stan zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej (lis pendens) i Sąd jest zobligowany do rozpoznania skargi.
Rozpoczynając właściwe rozważania, niezbędne jest przywołanie przepisu art. 153 p.p.s.a. – "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd zobowiązał wówczas SKO do zweryfikowania terminowości wniesienia odwołania przez skarżącego. Było to więc zobowiązanie, które miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem SKO podniosło twierdzenie, którego absolutnie nie da się zaakceptować. SKO stwierdziło: "O wydanym przez sąd orzeczeniu wiedzę posiadał pełnomocnik Pana M. Ł., jednakże do dnia dzisiejszego nie złożył stosownych dowodów na potwierdzenie złożenia odwołania w terminie. Tut.
Kolegium przyjęło zatem, iż odwołanie w istocie złożono z jednodniowym opóźnieniem". W zacytowanym zdaniu SKO najwyraźniej nie zrozumiało swojej roli jako organu odwoławczego, a także zlekceważyło przepis art. 153 p.p.s.a. Kolegium, które ma obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z wytycznymi, oceną i wskazaniami sądu administracyjnego, jest zobowiązane do podjęcia aktywności, co wynika bezpośrednio z przepisów art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. SKO jest organem odwoławczym, co zresztą jest zapisane w nazwie własnej tegoż organu. Wymienione przepisy procedury administracyjnej przenoszą na każdy organ administracji publicznej ciężar przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Elementem szczególnym, determinującym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Bez tego postępowania właśnie, nie da się rozstrzygnąć sprawy zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1050/96, System Informacji Prawnej LEX nr 31879).
SKO z niezrozumiałych względów przeniosło cały ciężar wyjaśnienia sprawy na pełnomocnika skarżącego, oczekując, że to on sam wykona obowiązek należący przecież do SKO. Rolą strony postępowania administracyjnego nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. TO należy do organu administracji publicznej. Strona powinna brać w nim udział i przyczyniać się do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy dla prawidłowego jej rozpoznania. Nie może natomiast być tak, że organ będzie oczekiwać na ruch ze strony skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że oczywiście strona powinna być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy i przedstawić dowody na swoje twierdzenie, ale to organ administracji publicznej jest "gospodarzem" postępowania administracyjnego. Organ powinien wezwać stronę do wyjaśnienia, a nie oczekiwać może tego, że strona się domyśli i odgadnie zamysł organu (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1371/12, LEX nr 1559386).
Rolą SKO było, na podstawie chociażby art. 7 i art. 8 k.p.a., wezwać skarżącego do udowodnienia terminowego wniesienia odwołania. Zaniechanie SKO godzi całkowicie w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 140 k.p.a., a przede wszystkim w art. 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy całkowicie zlekceważył zobowiązanie tut. Sądu.
SKO po fakcie zauważyło, że przez swoje zaniechanie doprowadziło do sytuacji, w której w ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym dowiedziono to, co miało zostać wyjaśnione w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo SKO wydało błędne postanowienie autokontrolne, które nie wywołało oczekiwanego przez Kolegium skutku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi i podniesionych w niej zarzutów. SKO naruszyło przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 480 zł, na które złożyła się opłata dla adwokata, reprezentującego skarżącego przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, SKO będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania w związku z tym, że skarżący dowiódł w niniejszym postępowaniu, że odwołanie zostało wniesione w terminie.