Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") nałożył na D. K., M. K.-Ł. i H. K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej przebudowy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz 03, obręb G.), w terminie 90 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne.
Jednocześnie organ administracji publicznej wskazał, że wspomniana ekspertyza powinna (1) zawierać ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych, tj. opisanej przebudowy z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej; (2) odnosić się do sposobu wentylacji pomieszczeń łazienki i kuchni. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza powinna zawierać wytyczne dotyczące usunięcia tych uchybień. Wymienione opracowanie powinno być również sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2015 r. wpłynęło pismo Danuty i H. K. z prośbą o przeprowadzenie kontroli w zakresie użytkowania pomieszczeń mieszkalnych i działania wentylacji w wymienionym lokalu. Z powyższego pisma wynika, że inwestorzy D. K., M. K.-Ł. i H. K. dokonali przebudowy rozważanego lokalu w ten sposób, że w dawnym pomieszczeniu kuchni znajduje się obecnie pokój, a aneks kuchenny został zlokalizowany w przedpokoju po przesunięciu ściany działkowej między łazienką i przedpokojem. W dniu [...] maja 2015 r. przeprowadzona została kontrola w omawianym lokalu, w trakcie której stwierdzono dokonanie zmian układu ścian działowych w obrębie korytarza i łazienki w celu wydzielenia miejsca na aneks kuchenny w obrębie korytarza. Zmieniono także funkcje pomieszczeń w ten sposób, że w korytarzu wykonano aneks kuchenny, a w pomieszczeniu kuchni – pokój.
Ponadto ustalono, że w łazience znajduje się piec gazowy, a pomieszczenie to posiada wentylację grawitacyjną. Aneks kuchenny ma natomiast wentylację pośrednią z pomieszczenia łazienki. W wyniku przebudowy przesunięta została ściana działowa oddzielająca korytarz od łazienki – na odcinku 0,81 m zwężono pomieszczenie łazienki z 1,31 m do 0,79 m, a w korytarzu utworzono aneks kuchenny o długości 1,22 m. Szerokość w świetle ścian pokoju zlokalizowanego w dawnym pomieszczeniu kuchni wynosi 2,65 m. W. pomieszczenia łazienki po przeprowadzonych robotach budowlanych wynosi 2,25 m. Organ I instancji ustalił ponadto, że inwestorami opisanych robót budowlanych byli M. K.-Ł., D. K. i H. K., przy czym nie występowali oni o pozwolenie na budowę, a jedynie o zgodę do Spółdzielni Mieszkaniowej "Grunwald". Zgodnie natomiast z oświadczeniem osoby reprezentującej wymienioną Spółdzielnię, podmiot ten również nie występował o odpowiednie pozwolenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Analizując powyższy stan faktyczny, organ I instancji przyjął, że omawiane roboty budowlane stanowiły przebudowę, której realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wystąpili jednak o wydanie takiej decyzji administracyjnej, wobec czego zasadne było prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. W celu wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia niezbędne jest uprzednie ustalenie, czy rozważana przebudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz czy została ona wykonana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Konsekwentnie zatem należało na mocy art. 81c ust. 2 pr. bud. nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej usuwającej sygnalizowane wątpliwości dotyczące sposobu wykonania przebudowy oraz stanu technicznego i użytkowania przedmiotowego lokalu. Tym bardziej, że roboty budowlane były prowadzone bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz nie prowadzono dziennika budowy dla tej inwestycji.
Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. M. K.-Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia, dlaczego przedmiotowe roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako przebudowa, a także dlaczego dla tego rodzaju prac wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tymczasem w ocenie skarżącej nie można stwierdzić, że opisane wyżej roboty budowlane stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. W ich wyniku nie doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu mieszkalnego. Inwestorzy dokonali bowiem wyłącznie zmiany układu ścianki działowej w obrębie korytarza i łazienki, w celu dokonania nowej aranżacji wnętrza, tj. wydzielenia miejsca na aneks kuchenny w obrębie korytarza i utworzenia pokoju z dawnego pomieszczenia kuchni. Nie ingerowano natomiast w żadnym zakresie w piony i elementy konstrukcyjne przedmiotowego budynku. Nie zmieniono również sposobu użytkowania lokalu, który nadal pełni funkcję mieszkaniową. Ponadto skarżąca wskazała, że przed przeprowadzeniem modernizacji omawianego lokalu występowała do S. P. o wyrażenie zgody na nową aranżację wnętrza lokalu i otrzymała ona tę zgodę.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji.
Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. K.-Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu z dnia [...] lutego 2016 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w szczególności, dlaczego omawiane roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako przebudowa, gdy w rzeczywistości nie doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych poruszanego lokalu mieszkalnego. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] lutego 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Jak wynika przy tym z art. 3 pkt 7 pr. bud., przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawodawca definiuje zarazem przebudowę w art. 3 pkt 7a pr. bud., wskazując, że zwrot ten odnosi się do wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych, istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. dokonano zmiany układu ścian działowych w obrębie korytarza i łazienki w ten sposób, że w korytarzu wydzielono miejsce na aneks kuchenny, a dawne pomieszczenie kuchni zamieniono na pokój. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o pismo D. K. i H. K. z dnia [...] lutego 2015 r., protokół z kontroli obiektu budowlanego nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], oraz notatkę służbową pracownika tego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (k. 1, 15-16, 40 akt adm. organu I instancji).
Ponadto w wyniku wykonania omawianych prac zmianie uległa także funkcja pomieszczeń i ich dotychczasowy układ wentylacji. Obecnie kuchnia ma bowiem zapewnioną jedynie pośrednią wentylację z łazienki, która z kolei wyposażona jest we własną wentylację grawitacyjną. Potwierdzeniem tych ustaleń jest w szczególności opinia kominiarska nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (k. 6-7 akt adm. organu I instancji).
Opisane wyżej roboty budowlane trafnie zdaniem Sądu zostały zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. W wyniku tych prac doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, tj. do powstania nowego układu pomieszczeń w rozważanym lokalu, a także do modyfikacji istniejącego układu wentylacji mieszkania. Zmiany te dotyczą zarazem charakterystycznych parametrów lokalu.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle art. 28 ust. 1 pr. bud. omawiane roboty budowlane mogły być zrealizowane jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że inwestorami rozważanych robót budowlanych byli D. K., H. K. i M. K.-Ł., na co wskazuje w szczególności pismo z dnia [...] lutego 2015 r. oraz protokół kontroli z dnia [...] maja 2015 r. Osoby te nie uzyskały jednak pozwolenia na budowę, gdyż nigdy nie wystąpiły ze stosowanym wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika przy tym z pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (k. 20 akt adm. organu I instancji), oraz ze wspomnianego protokołu kontroli z dnia [...] maja 2015 r., wniosek o wydanie wspomnianego pozwolenia nie został również złożony przez S. P..
Tym samym należy przyjąć, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane nielegalnie, tj. bez wymaganej decyzji administracyjnej. Na marginesie należy zaznaczyć, że realizacja robót budowlanych wymaga w świetle art. 28 ust. 1 pr. bud. zgody właściwego organu, którym według art. 82 ust. 1 i 2 pr. bud. jest starosta, a w przypadku Miasta P. – Prezydent Miasta P.. Tym samym skierowanie przez inwstorów do S. P. wniosku o zgodę na realizację omawianego przedsięwzięcia nie mogło uchylić obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można zatem w konsekwencji przyjąć, że ewentualna zgoda wymienionej spółdzielni mieszkaniowej w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., L. dz. [...] (k. 26 akt adm. organu I instancji), czyniła zadość wymogowi z art. 28 ust. 1 pr. bud.
Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę powoduje, że konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego. Organy nadzoru budowlanego trafnie powołały się w tej mierze na art. 50 i art. 51 pr. bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 pr. lub 49b ust. 1 pr. bud. (tj. budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Wybór między przytoczonymi rozstrzygnięciami z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. zależy w istotnej mierze od oceny poprawności przeprowadzonych nielegalnie robót budowlanych i możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej w jej dotychczasowym kształcie. W tym celu organ administracji publicznej musi jednak posiadać odpowiednie informacje o stanie danego obiektu budowlanego. Dlatego ustawodawca przewiduje w art. 81c ust. 2 pr. bud., że organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Kluczowe znaczenie na tle art. 81c ust. 2 pr. bud. ma zatem zbadanie, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście zachodzą wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych bądź też co do jakości samych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W tej mierze organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że takie wątpliwości zachodziły w odniesieniu do przedmiotowego lokalu. Trzeba bowiem zauważyć, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestorów nie były wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem nie zostały objęte nadzorem osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami budowlanymi. Nie prowadzono również dziennika budowy, który dokumentowałby zakres przeprowadzonych robót.
Zasadnicze wątpliwości budzi ponadto kwestia poprawności instalacji wentylacyjnej w poruszanym lokalu. Na nieprawidłowości w tym zakresie zwracali uwagę sami inwestorzy, m.in. w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., w którym podnosili, do ich mieszkania przedostają się zapachy z innych lokali. Zastrzeżenia co do układu wentylacji w przedmiotowym mieszkaniu były również podnoszone w powołanej już wcześniej opinii kominiarskiej z dnia [...] października 2014 r. i protokole nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. z okresowej kontroli przewodów kominiarskiej (k. 10-11 akt adm. organu I instancji). Sygnalizowane niejasności wzmacnia dodatkowo fakt, że w opinii kominiarskiej z dnia [...] października 2014 r. wskazano na zamurowanie przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniu będącym dawniej kuchnią. Tymczasem inwestorzy konsekwentnie podnosi w trakcie postępowania, że przewody te nie zostały nigdy wykonane – pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. (k. 12-13 akt adm. organu I instancji) oraz pismo z dnia [...] lutego 2015 r. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, że przedstawiony stan faktyczny stwarza wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i samych robót budowlanych, jak i co do stanu technicznego rozważanego mieszkania.
Podsumowując, inwestorzy samowolnie wykonali roboty budowlane, które należało zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. Konsekwentnie należało więc wdrożyć postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 pr. bud. Z uwagi na konieczność pozyskania informacji niezbędnych do oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z przepisami budowlanymi zasadne było nałożenie na mocy art. 81c ust. 2 pr. bud. na inwestorów obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej. Tym samym nie zachodzą również przesłanki do kwestionowania stanowiska przyjętego przez organy administracji publicznej.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).