Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia [...]maja 2001r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, i art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm. - dalej uzp), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków inwentarskich i budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej na gruntach wsi P. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr IV/35/94 Rady Miasta i Gminy S. z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 22 poz. 231 z 8.12.1994 r.), działka oznaczona nr geodezyjnym [...] położona na gruntach wsi P., jest przeznaczona pod uprawy polowe. Dnia [...]maja 2000r. A. K. występował z wnioskiem do Zarządu Miasta i Gminy o dokonanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla działki nr [...], położonej w P. i przeznaczenia jej pod zabudowę zagrodową.
Zarząd rozpatrując wniosek na posiedzeniu dnia [...] czerwca 2000r. stwierdził, że zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., jak i uchwalone w 1999r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje możliwości intensyfikacji jakiejkolwiek zabudowy w tym rejonie, ze względu na jego walory środowiskowe i krajobrazowe. Działka nr [...] położona jest między chronionymi przyrodniczo dolinami rzeki Samy i jej północnego łącznika ekologicznego, które są chronionymi ostojami ptactwa wodnego. Dnia 26 czerwca 2000 r. Rada Miasta i Gminy S. podjęła uchwałę nr XXI/197/2000 w sprawie wyrażenia opinii o nie przystąpieniu do sporządzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla działki nr [...] w P.; uchwałę doręczono państwu K. z pismem z dnia [...] czerwca 2000r. Dnia [...] sierpnia 2000r. E. K., A. K. i L. K. ponownie wystąpili z wnioskiem do Rady Miasta i Gminy o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr [...].
Dnia [...] października 2000r. Zarząd Miasta i Gminy stwierdził, że nie zachodzą żadne nowe okoliczności pozwalające na zmianę stanowiska, przyjętego na posiedzeniu dnia [...].6.2000r.; pismem z dnia [...] października 2000r. poinformował Wnioskodawców o swym stanowisku i o obowiązującej uchwale nr XXI/197/2000 Rady Miasta i Gminy S. Do dnia wydania decyzji przeznaczenie owej działki w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie; ustalenia tekstowe w pkt 3 ppkt 3.1. nie dopuszczają lokalizowania obiektów kubaturowych na terenach upraw polowych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. K., A. K. i L. K., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że decyzja I instancji została wydana w oparciu o postanowienia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S.; zgodnie z tym planem owa działka położona jest na terenach upraw polowych. Do chwili orzekania przez Kolegium, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego na tych terenach dopuszcza wyłącznie lokalizowanie obiektów kubaturowych związanych z infrastrukturą techniczną (stacje transformatorowe, oczyszczalnie ścieków, stacje redukcyjne gazu). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm.) zezwala na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie w przypadku zgodności zamierzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, wobec braku takiej zgodności, organ I instancji miał obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. K., A. K. i L. K. podnieśli, że odwołanie nie zostało rozpatrzone w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego i ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnychi leśnych (rozdziału 1, art. 2 ust. 1 ppkt 1 i 3, jak również art. 3 ust. 1 ppkt 2 i 3). W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że grunt - będący własnością Skarżących
- - położony jest na obszarach rolnych; zabudowania zagrodowe w myśl Prawa budowlanego, to grunty rolne; dalsze uniemożliwianie podjęcia działalności rolniczej to dalsza degradacja gruntu, dalsze uniemożliwianie stworzenia kilku miejsc pracy, dalsza niemożność korzystania ze swej własności; proponowana lokalizacja zagrody znajduje się między dwoma już istniejącymi zabudowaniami, przeto przytaczane argumenty mijają się z prawdą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się zasadną.
Organy obu instancji niewadliwie ustaliły, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzony dnia 29.11.1994 r. uchwałą nr IV/35/94 Rady Miasta i Gminy, został należycie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Poznańskiego 22/94/231.
Plan ów cechuje podział wielowarstwowy, w którym każdy z podziałów umieszczony jest niejako na osobnej warstwie, odpowiadającej innemu działowi tematycznemu - nałożenie na siebie wszystkich warstw daje pełny podział obszaru objętego planem na fragmenty, różniące się od siebie ustaleniami (I. Mironowicz, T. Ossowicz "Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne" w: "Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym" pod red. E. Bagińskiego - Oficyna Wyd. Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 63).
W Planie określono funkcję rolniczą jako wiodącą funkcję gminy; dla wszystkich wsi, z wyjątkiem K., jako wiodącą ustalono funkcję rolniczą. Uzupełniające funkcje projektowane dla wsi O. i P. - usługowa; K. i P. - działalność gospodarcza. W rozdziale "3. Ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania środowiska", w pkcie "3.1. Zasoby przyrodnicze gminy", ustalono zachowanie podstawowych zasobów środowiska przez ochronę i wzmocnienie systemu przyrodniczego gminy w zakresie nieodnawialnych i długoodnawialnych zasobów. W szczególności dotyczy to: oszczędnego gospodarowania zasobami wód podziemnych, głównie Doliny Kopalnej; uznania za nienaruszalne zwartych obszarów o wysokiej produkcji rolnej; uznania za nienaruszalne zwartych obszarów łąkowych i leśnych. Na pozostałych terenach rolnych i leśnych nie dopuszczono lokalizacji obiektów kubaturowych, z wyjątkiem związanych z infrastrukturą techniczną (stacje transformatorowe, oczyszczalnie ścieków, stacje redukcyjne gazu).
W doktrynie trafnie wskazuje się na to, że zapis oparty na podziale wielowarstwowym pozwala na szybki łączny odczyt ustaleń należących do danego działu tematycznego; sprawia on jednak kłopoty przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych, gdyż ustalenia dotyczące danego fragmentu obszaru objętego planem są umieszczone w różnych miejscach elaboratu planu (I. Mironowicz, T Ossowicz - op.cit. s. 64).
Organy obu instancji niezasadnie pominęły w swych rozważaniach dalsze postanowienia Planu. W szczególności w punkcie "4. Ustalenia w zakresie rolnictwa." zawarte jest ustalenie:
"Dopuszcza się rozbudowę istniejących siedlisk poza linię rozgraniczającą przedstawioną na rysunku planu; nie dotyczy to obiektów produkcyjnych mogących pogorszyć stan środowiska."
W punkcie "5. Ustalenia w zakresie działalności gospodarczej." zawarto w szczególności ustalenie: "Nowe tereny pod działalność gospodarczą wyznacza się we wsiach: B.,... P.,... Na planie tereny te oznaczono symbolami: P,S (przemysł i składy), AG (tereny aktywizacji gospodarczej),
UR (usługi rzemieślnicze)."
W punkcie "6. Ustalenia w zakresie mieszkalnictwa", zamieszczono w szczególności ustalenie: "Dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej i siedliskowej obowiązują: max. II kondygnacje i strome dachy kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę. Płaskie dachy dopuszcza się wyłącznie w przypadku, gdy takie przeważają w sąsiedztwie. Na działkach istniejącego i projektowanego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i zagrodowego dopuszcza się prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej (patrz rozdział 5). Linię rozgraniczającą tyły istniejących i projektowanych działek budowlanych należy traktować jako linię orientacyjną. Dla zabudowy jednorodzinnej bez warsztatów głębokość działki - ok. 40 m. Zabudowę siedliskową, w przypadku zbycia ziemi zmienia się na jednorodzinną, a zabudowę jednorodzinną, w przypadku nabycia ziemi uprawianej przez jej właściciela, należy traktować jak siedliskową, z wyjątkiem sytuacji, gdy jest ona zlokalizowana w obrębie osiedli budownictwa jednorodzinnego."
W "Zasadach interpretacji ustaleń realizacyjnych planu" zamieszczono m.in.: "Niniejszy plan stanowi podstawę do opracowania lub aktualizacji programów w zakresie poszczególnych elementów infrastruktury technicznej (woda, ścieki, gaz, energia elektryczna itp.). Wszelkie zmiany wynikające z ww. opracowań, nie naruszające podstawowych zasad planu, uznaje się za zgodne z tym planem.... Dopuszcza się wydzielenie - bez potrzeby opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jednej działki dla właściciela gruntu pod zainwestowanie zgodnie z niniejszym planem."
W uzasadnieniu decyzji I instancji Burmistrz powołał się jedynie na ustalenie Planu, zawarte w punkcie 3 podpunkcie 3.1 o niedopuszczalności lokalizacji obiektów kubaturowych na terenach upraw polowych.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz nie wskazał jednak, jakim symbolem oznaczony jest teren, objęty wnioskiem Skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Burmistrz nie poddał jakiejkolwiek analizie załączonego wyrysu części graficznej planu, ani też wyrysu mapy zasadniczej w skali 1:500.
Z analizy owych wyrysów wynika, że Skarżący planują inwestycję w postaci domu mieszkalnego i budynku gospodarczego pomiędzy dwoma siedliskami, oznaczonymi symbolami MR (na działkach: [...] i [...]) – w zbliżonej odległości od drogi z P. Z analizy wyrysu części graficznej Planu wynika, że na południe od siedliska na działce [...], znajduje się w niewielkiej odległości trzecie siedlisko - oznaczone symbolem MR.
Mimo, że Samorządowe Kolegium uzyskało obszerne fragmenty (lecz nie całość) Tekstu Planu (bez stron 14 – 23 - w szczególności bez słowniczka i tłumaczenia oznaczeń symboli), i obszerne fragmenty części graficznej planu, także nie poddało tych dokumentów wystarczającej analizie, nie nakładając na siebie poszczególnych warstw podziału planu wielowarstwowego i nie uzyskując pełnego i pogłębionego obrazu ustaleń planu.
Uchybienia te stanowiły naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm.).
W sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądów powszechnych i administracyjnych powszechnie przyjęte jest, że podstawą orzekania jest norma prawna (która może być dekodowana z szeregu przepisów - w tym częstokroć znajdujących się w wielu aktach prawnych - także różnej rangi), nie zaś przepis prawny. Dokonując wykładni prawa - w tym miejscowego - organ stosujący prawo winien kierować się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000
- - SK 18/99 - OTK ZU 7/00 s.1273). Pogląd ów, wyrażony przy wykładni przepisów ustaw, dotyczy także wykładni aktów niższego rzędu - w tym aktów prawa miejscowego.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jest pogląd, że sąd administracyjny ma prawo odmówić zastosowania w konkretnej sprawie przepisu prawa miejscowego, gdy ustali, że przepis ten narusza zasady konstytucyjne bądź ustawowe (wyrok NSA z dnia 26.5.1999 r. - sygn. II SA/Bk 1587/98; wyrok SN z dnia 12.7.2000 r. - sygn. III RN 208/99 - OSNAP 4/01/103, akceptowany przez E. Radziszewskiego "Komentarz do uzp" W.Pr. 2002 s. 25-26 uw. 12).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 uzp; art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. - Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319), który po opublikowaniu (art.18 ust. 2 pkt 14 uzp) staje się wiążący dla organów administracji i wszystkich podmiotów, uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże Sąd administracyjny samodzielnie rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji opartej na przepisie prawa miejscowego; stwierdziwszy, że przepis prawa miejscowego, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji narusza zasady ustawowe, Sąd administracyjny ma prawo odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami samej ustawy (odpowiednio - uchwała 7 Sędziów SN z 20.9.1988 r. - III AZP 14/87
- - OSNC 3/89/39; wyrok NSA z 3.1.1984 - II SA 1797/83 - ONSA 1/84/1).
W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego i nie dekodowały należycie normy prawnej, zawartej w wielowarstwowym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, błędnie opierając się jedynie na zakazie, zawartym w ppkcie 3.1., a pomijając pozostałe ustalenia Planu i "Zasady interpretacji ustaleń realizacyjnych planu".
W sytuacji, w której w podobnym położeniu znajdują się trzy siedliska, oznaczone jako tereny zabudowy zagrodowej (MR), przy braku szczegółowego, należycie opartego na przepisach rangi ustawowej i braku wyraźnego zakazu wydzielenia na danym obszarze jednej działki dla właściciela gruntu pod inwestowanie zgodne z niniejszym planem, brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że Skarżący nie mogą skutecznie ubiegać się o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci budynku mieszkalnego i budynków inwentarskich na działce nr [...] o pow. [...]ha (przy czym cała nieruchomość Skarżących ma łącznie [...]ha - k. 31-34). Odmienna wykładnia ustaleń Planu, prowadziłaby w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), bowiem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, tak by nie naruszać istoty wolności i praw.
Samo położenie między chronionymi przyrodniczo (lecz nie objętymi ochroną ścisłą bądź częściową) dolinami rzeki Samy i jej północnego łącznika ekologicznego (będących ostojami ptactwa wodnego), nie uzasadnia ograniczeń prawa własności tak daleko idącej, by właściciel nieruchomości rolnej pozbawiony był możliwości wybudowania siedliska, w pobliżu innych siedlisk.
W sytuacji, w której przy prawidłowym i pełnym ustaleniu treści Planu i należytej jego wykładni, rezultaty wykładni prowadziłyby do podobnego rezultatu, jak zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, właściwe organy administracji publicznej ponownie rozpoznając wniosek przed dniem 31.12.2003 r., w zakresie uregulowanym art. 2 ust. 2 uzp, obowiązane byłyby stosować wyłącznie przepisy obowiązujących ustaw - w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zabudowy siedliskowej na przedmiotowej działce (uzasadnienie wyroku SN z 12.7.2000 r. - OSNAP 4/01/103).
Obecnie - wobec zmiany stanu prawnego - Plan ów, jako uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. utracił moc (art. 87 ust. 3 w zw. z art. 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
- - Dz.U. 80/03/717), przeto orzekanie o wniosku następować będzie według nowych zasad.
Szkodliwość wpływu konkretnej inwestycji na środowisko winna być badana indywidualnie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o właściwe przepisy ustawowe w zakresie ochrony środowiska.
Wobec powyższego skargę należało uwzględnić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm.).
/-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski