Uzasadnienie
II SA/Po 3443/01
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2001 r. podmiot oznaczony jako Zarząd Dróg Miejskich w P., powołując podstawę prawną z art. 105 § 1 kpa. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez naruszenie nawierzchni jezdni ul. [...] w P. przy posesji nr [...] poprzez usypanie skarpy wzmacniającej ogrodzenie działki. Decyzja podpisana została przez osobę określoną jako Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ulica [...] była drogą gminną o klasie technicznej D. Powołano się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) i stwierdzono, że ustalenia co do odległości między parkanem ulicy [...] nr [...] i [...] (6,90 m) oraz szerokości spornej skarpy (1,60m) pozwalały uznać, że skarpa nie powodowała zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu.
Przytoczono art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 200 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), według którego istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynieryjne i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi i mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
W odwołaniu od tej decyzji M.B., która domagała się nakazania usunięcia określanego jako skarpa obiektu, podnosiła, że obiekt ten początkowo stanowił piaszczysty nasyp a w niedawnym okresie został rozbudowany i "naszpikowany" kamieniami. Wskazywała na zagrożenia dla ruchu, głównie w związku z usuwaniem się kamieni oraz zwężeniem drogi naprzeciwko wjazdu do należącej do niej posesji. Twierdziła też, że w rejonie usytuowania obiektu nie istniało pobocze.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia, obok argumentów podniesionych w decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że właściwy organ może nakazać, w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez stosownego pozwolenia, jeżeli od ukończenia realizacji upłynęło mniej niż pięć lat a sam obiekt narusza warunki określone w obowiązujących przepisach prawa. Podał przy tym, że inwestycję zrealizowano w 1975 r. i stwierdził, że zgodnie z przedłożoną ekspertyzą nie naruszała pasa drogowego. Poza tym wskazał, że M.B. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o terminie oględzin. Uznał, że tym samym zapewniono stronie udział w postępowaniu.
M.B. wniosła do sądu administracyjnego skargę, której treść wskazywała na wolę domagania się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając skargę przedstawiła przebieg postępowania, podnosząc w szczególności, że dopiero jej interwencje powodowały nadanie biegu sprawie. Wyjaśniała, że w oględzinach nie mogła uczestniczyć z przyczyn obiektywnych. Poza tym przedstawiała argumenty zbieżne z powołanymi w odwołaniu.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści § 2 tegoż artykułu wyprowadzić należy wniosek, że w każdych okolicznościach Sąd obowiązany jest brać pod uwagę naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z tych też powodów Sąd nie mógł pominąć, że decyzję w pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) a pominięcie tej okoliczności przez organ odwoławczy stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Według art. 36 ustawy o drogach publicznych do orzekania w sprawach samowolnego naruszenia pasa drogowego właściwy jest zarządca drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji zarządcami dróg gminnych były zarządy gmin jako organy gmin, do właściwości których należały sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Już z tych przepisów wynikało, że do wydania decyzji w pierwszej instancji właściwy był wyłącznie Zarząd Miasta P. a nie inny podmiot.
Wyjaśnić należało, że choć art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje możliwość wykonywania obowiązków zarządcy drogi przez jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi, to z art. 21 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych wynika wyłączenie tego uprawnienia w zakresie wydawania decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika jedynie możność upoważnienia pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi a nie jednostki jako całość do załatwiania spraw w imieniu zarządcy drogi, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W tej sytuacji jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi w ogóle nie przysługuje kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych, możliwe jest jedynie wydanie decyzji przez pracowników takiej jednostki działających jednak z upoważnienia i w imieniu zarządcy drogi. Dodać przy tym należało, że Zarządowi Dróg Miejskich w świetle art. 11 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) nie można przypisać pozycji organu gminy, to jest organu administracji publicznej uprawnionego do wydawania aktów władczych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podkreślenia wymagało, że wydana w pierwszej instancji decyzja jednoznacznie jako organ, który ją wydał, określała Zarząd Dróg Miejskich w P., a co do osoby, która podpisała decyzję oznaczono jedynie tyle, że pełniła funkcję dyrektora tej jednostki organizacyjnej nie powołując się na jakiekolwiek upoważnienie zarządcy drogi (Zarządu Miasta P.). W tej sytuacji Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do doszukiwania się przesłanek uzasadniających twierdzenie, że w rzeczywistości osoba podpisana na decyzji działała w imieniu i z upoważnienia zarządcy drogi. Treść decyzji wskazywała jednoznacznie, że wydał ją podmiot nie będący zarządcą drogi a podpisana na decyzji osoba działała w imieniu tego podmiotu a nie w imieniu zarządcy drogi.
Nadto, gdyby nawet na terenie Miasta P. funkcjonował akt o charakterze generalnym określający zakres wykonywania obowiązków zarządcy drogi przez Zarząd Dróg Miejskich, to akt taki nie mógł w świetle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych przenosić na tę jednostkę upoważnienia zarządcy drogi do wydawania decyzji administracyjnych.
Przedstawione przesłanki nieważności decyzji powodowały, że jedynie marginalnie odnieść się należało do innych uchybień z zakresu stosowania przepisów postępowania i prawa materialnego. W pierwszej kolejności zauważyć należało, że nie było jasne czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek skarżącej. Jak się wydawało przyczyną wszczęcia postępowania było wpłynięcie pisma skarżącej z [...] września 2000 r. Jeżeli postępowanie prowadzono na objęty tym pismem wniosek, to należałoby wydać decyzję merytoryczną nawet w przypadku uznania wniosku za niezasadny.
W kwestii stosowania prawa materialnego trudno było przyjąć by należycie zastosowano art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych skoro w ogóle nie ustosunkowano się do twierdzeń skarżącej dotyczących faktycznych zagrożeń związanych z konstrukcją skarpy (nasypu). Powoływanie się na przepisy dotyczące warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi nie było wystarczające zwłaszcza jeśli zważyć, że przepisy te dotyczą wytyczania nowopowstałych dróg. Ograniczono się przy tym do pomiaru odległości między parkanami i samego nasypu pomijając wymogi z art. 34 ustawy o drogach publicznych dotyczące zachowania odległości pomiędzy granicą pasa drogowego a krawędzią nasypu (0,75 m) co wymagałoby odtworzenia granicy pasa drogowego.
Chybione były wywody organu odwoławczego dotyczące niemożności nakazywania rozbiórki obiektu budowlanego po upływie 5 lat od ukończenia budowy. Obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nie miał zastosowania do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., sygn. OPS 3/96, ONSA z 1997 r. nr 1, poz. 2). Zasygnalizować przy tym należy, że aktualne brzmienie art. 36 ustawy o drogach publicznych wskazuje na właściwość organów nadzoru budowlanego w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego w pasie drogowym.
W przedstawionych okolicznościach stwierdzono nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 upsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Sąd nie stosował art. 152 upsa gdyż zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 upsa.
/-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/A.Łaskarzewska
KB/