Uzasadnienie
D.S., M.S., A..W., A.W. pismem sporządzonym [...] sierpnia 2005r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce położonej w obrębie S., przy ul. [...] o pow. 1281m2.
Pismem z dnia [...] września 2005r. wnioskodawców wezwano do usunięcia braków podania w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, w formie opisowej i graficznej na kopii mapy zasadniczej, w szczególności podania ilości miejsc parkingowo – postojowych, oraz określenia kubatury planowanej nadbudowy i określenia zapotrzebowania w wodę oraz sposobu unieszkodliwienia odpadów stałych.
W toku postępowania ustalono, że wnioskowany do nadbudowy i rozbudowy budynek mieszkalny przy ul. [...], jak i budynki znajdujące się w jego sąsiedztwie, są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W analizowanym obszarze nie ma zabudowy wielorodzinnej.
Pismem sporządzonym [...] listopada 2005r. D. S. zmieniła treść wniosku z dnia [...] sierpnia 2005r. na "nadbudowę, rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi".
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 12, obręb S. położonej w P. przy ul. [...], wskazując jako podstawę materialnoprawną przepisy art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadniając organ wyjaśnił, że wobec braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego podjęto czynności wynikające z przepisów ustawy w celu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Dokonano oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji oraz analizy sąsiedztwa w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588). Wobec braku miejscowego planu wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami byłoby możliwe, jeśli wynikałoby z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istniałby budynek bez otworów okiennych lub drzwiowych, albo gdyby wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla tak usytuowanego budynku.
Żadna z tych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, nie ma bowiem obowiązującego planu miejscowego, a na sąsiednich działkach brak budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki z działką wnioskowaną, ani nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę dla tak usytuowanych budynków. Wskazano, że w sprawie nie znajduje również zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).
Dnia [...] stycznia 2006r. D.S., M.S., A..W., A.W. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przez nich spełnione, natomiast przesłanka określona w pkt 5 wynika z przepisów odrębnych, które skarżącym nie są znane. Przedstawiony projekt został dostosowany do wymogów określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając organ odwoławczy wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego D.S., M.S., A..W., A.W. zaskarżonej decyzji zarzucili błędną wykładnię prawa materialnego, niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 oraz § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz "naruszenie prawa procesowego przez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie urzędowym w aspekcie szczegółowego zastosowania przepisów".
Skarżący podkreślili, że już wcześniej uzyskali pozwolenie na usytuowanie w granicy z działką nr [...] rozbudowy budynku mieszkalnego. "Kontynuując tę wcześniej przyjętą koncepcję rozbudowy budynku wzdłuż granicy z dz. [...], z zachowaniem wymagań § 13 pkt 1 ppkt 1, stwarza ona jedyną możliwość doświetlenia projektowanej rozbudowy, poza rzucającym się cieniem od istniejącego lasu". Powołali się też na uzyskanie pisemnej zgody właściciela działki nr [...] na usytuowanie planowanej inwestycji w granicy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w piśmie z dnia [...] czerwca 2006r. dodatkowo wyjaśnił, że "odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczyła rozbudowy budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, a nie budynku wielorodzinnego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie może się ostać już chociażby z tej przyczyny, że w postępowaniu administracyjnym nie brał udziału – bez swojej winy – właściciel sąsiedniej działki nr [...], w granicy z którą skarżący zamierzają zlokalizować planowaną inwestycję. Mimo że z adnotacji na kserokopii mapy zasadniczej (k. 14 akt administracyjnych) wynika, że działka nr [...] stanowi własność F. B., osoba ta w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. wyraziła swoje stanowisko w kwestii lokalizacji inwestycji (k. 48 akt administracyjnych), a następnie została przez organ I instancji zawiadomiona pismem z dnia [...] września 2005r. – brak dowodu, że doręczono jej decyzję organów I i II instancji. Udział F. B. w postępowaniu odwoławczym, zakończonym zaskarżoną decyzją można z całą pewnością wykluczyć, skoro nie ujęto go nawet w wykazie osób, którym Kolegium doręczyło decyzję.
Niezawiniony brak udziału strony chociażby w jednej z faz postępowania stanowi przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ma obowiązek uchylić decyzję między innymi wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Po drugie, organy I i II instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniu, jakie były motywy odmowy ustalenia warunków nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, który to budynek – jak zdaje się wynikać ze zgromadzonego materiału dokumentującego – jest oddalony od granicy. Wnioskodawcy aż do zakończenia postępowania administracyjnego nie zrezygnowali z domagania się także ustalenia warunków nadbudowy i przez cały czas postępowanie toczyło się w sprawie ustalenia warunków "nadbudowy i rozbudowy" (k. 1, 22, 26, 27, 28, 32, 35, 36). Nawet zmieniając swój wniosek w ostatniej fazie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący obstawali przy warunku nadbudowy i rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, tyle że z dwoma lokalami mieszkalnymi. Tymczasem w uzasadnieniu obu decyzji wyeksponowane zostały jedynie przesłanki odmowy warunków dla rozbudowy budynku mieszkalnego, z uwagi na jej usytuowanie przy granicy.
Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ ten w ogóle nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne obejmowało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej "na nadbudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi (...)". W pierwszym zdaniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzją organ I instancji "odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku wielorodzinnego (...). Nawet wyjaśnienie w toku postępowania sądowego (pismo z dnia [...] czerwca 2006r. – k. 34 akt sądowych) "że odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczyła rozbudowy budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi a nie budynku wielorodzinnego" całkowicie pomija kwestię nadbudowy.
Po trzecie, motywy przytoczone przez organy I i II instancji dla uzasadnienia odmowy ustalenia warunków rozbudowy budynku mieszalnego nie zawierają ustaleń faktycznych, które potwierdzić mogą prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Ustalenia te powinny stanowić konieczny składnik uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). W rozpoznawanej sprawie, skoro podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego było niestwierdzenie istnienia okoliczności pozwalającej na usytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy wymienionej w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), to obowiązkiem organów orzekających było ustalenie przynajmniej rozmiarów działki.
Sąd nie może zastępować organów w dokonywaniu tego rodzaju ustaleń, nawet jeżeli dane te wynikają z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. "Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" wymagane przepisem § 3 art. 107 kpa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej decyzji i przytoczenia obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego w konkretnym stanie faktycznym wymienione przepisy mają zastosowanie. Tymczasem organy orzekające poprzestały na stwierdzeniu, że usytuowaniu planowego obiektu przy granicy sprzeciwiają się rozmiary działki.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
/-/E. Brychcy /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska kk