Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 października 2012 roku Pan I. K. wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki oznaczonej nr geod. [...], położonej w miejscowości P. Wójt Gminy P., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123 - 126 kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił do dnia 30 czerwca 2013 roku postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, w związku z podjęciem czynności przygotowawczych do opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości P. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W Urzędzie Gminy P. podjęto czynności przygotowawcze do opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. działkę, której dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W dalszej części postanowienia organ I instancji wskazał, że wstępne opracowania dotyczące planu miejscowego wskazują, że ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Pan I. K., działający przez pełnomocnika Panią E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lutego 2013r. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. z 2012, poz. 647) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że użycie w treści przepisu art. 62 ust. 1 ustawy zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić" oznacza, że orzeczenie jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Kolegium przyjęło, że przesłanką zawieszenia jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jeśli z materiałów tych wynika, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. W ocenie organu w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien zawiesić postępowanie.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt, że Rada Gminy P. w dniu [...] grudnia 2012 roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie ewidencyjnym [...] położonych wzdłuż [...]. Granice obszaru objętego planem zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik graficzny do Uchwały. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że prace planistyczne obejmują m.in. działkę skarżącego o nr [...]. Z nadesłanego przez Wójta Gminy P. uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, że celem przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zachowanie strefy ochronnej Jeziora P., w tym ustalenie zakazu zabudowy kubaturowej w pasie przybrzeżnym. Ma to na celu zminimalizować negatywne oddziaływanie związane z postępującą antropopresją w/w terenów. W piśmie z dnia 02.01.2013 roku Wójt Gminy P. wskazał, że przygotowanie samego projektu przedmiotowej uchwały poprzedzone zostało wykonaniem analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności z ustaleniami studium.
Działka nr [...] zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (uchwała Nr [...] z dnia [...]1998 roku Rady Gminy P.) znajduje się w obszarze oznaczonym jako "strefa ochronna brzegów jeziora".
Wskazując na powyższe wskazać należy, że inne przeznaczenie działki nr [...] w opracowywanym projekcie planu, niż wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uzasadnia zawieszenie postępowania w rozumieniu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Pan I. K., reprezentowany przez Panią E. K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania pomimo: nieudowodnienia sprzeczności pomiędzy wnioskiem o wydanie warunków zabudowy a planowanym przeznaczaniem terenów w planie miejscowym, pozorności czynności zmierzających do przyjęcia planu miejscowego, braku realności przyjęcia planu w ustawowym terminie 9 miesięcy,
- 2) art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie i nie wykonanie w niniejszej sprawie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, braku przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz braku ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych,
- - przepisów postępowania:
- 3) art. 7 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w toczącym się postępowaniu słusznego interesu strony,
- 4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i potraktowanie odmiennie w sposób nieuzasadniony podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej,
- 5) art. 104 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie de facto o istocie sprawy w drodze postanowienia, a nie w drodze decyzji administracyjnej,
- 6) art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w postępowaniu wyjaśniającym istotnych dla sprawy okoliczności,
- 7) art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewypowiedzenie się o wszystkich twierdzeniach i zarzutach zawartych w zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...].12.2012 r.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Mając na uwadze kryteria kontroli sądowej pod względem zgodności działania organów administracji publicznej z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.
Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana "ustawą" postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
- 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
- 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest więc już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu. Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Przepis wyraża zasadę pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią nad formami gospodarki bezplanowej. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest bowiem uzasadnione prymatem planu miejscowego, będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego.
W sprawie bezspornym jest, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji w dniu 19 października 2012r., gdy od [...] grudnia 2012 r. w obrocie prawnym znajdowała się uchwała Rady Gminy P. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie ewidencyjnym [...] położonych wzdłuż [...] (Nr [...]). W uzasadnieniu do uchwały Rada Gminy wskazała, że celem przystąpienia do opracowania planu jest wyodrębnienie i zachowanie strefy ochronnej Jeziora P., w tym ustalenie zakazu zabudowy kubaturowej. Intencją Gminy jest zminimalizowanie negatywnego oddziaływania związanego z postępującym zagospodarowaniem terenów wzdłuż Jeziora, mającym niekorzystny wpływ na jego środowisko, ze względu na potrzebę zachowania unikatowych walorów przyrodniczych i rekreacyjnych strefy brzegowej Jeziora.
Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym planowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nadto ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą z [...] 1998r. (Nr [...]) wynika, że teren na którym znajduje się przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym na strefę ochronną brzegów jeziora. Z przepisów art. 9 ust. 4 i 5 ustawy wynika, że wprawdzie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale co do zasady ustalenia Studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Wobec powyższego od momentu podjęcia uchwały Rady Gminy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ miał prawo do zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy na czas 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie.
Słusznie więc wskazują organy obu instancji, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie ma na celu zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego Gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, która w swojej istocie ma szczególny charakter i stanowi obszar ochrony dla ekosystemu Jeziora P. Co istne w niniejszej sprawie istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu przez skarżącego a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego. W takich właśnie sytuacjach wskazane jest zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zastosowanie dyspozycji przepisu art. 62 ust. 1 ustawy. Dopiero uchwalony plan miejscowy może kompleksowo rozwiązać możliwość zabudowy dla terenu planowanej inwestycji.
Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy opiera się na uznaniu organu w zakresie władztwa planistycznego, tak więc wzruszenie tego postanowienia może nastąpić w istocie ze względu na brak uzasadnienia lub niedostateczne uzasadnienie, czy inne uchybienia formalne. Tego rodzaju wad w niniejszej sprawie Sąd, jednak nie dostrzega.
Zauważyć przy tym należy, że Wójt podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 62 ust. 1 zd. 2 pkt 2 ustawy).
Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy to wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest on niezasadny. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania o warunki zabudowy, a nie uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, gdzie bada się wykonanie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ocenia ustalony niezbędny zakres prac planistycznych. W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zastosowania przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, przy czym, jak wskazano powyżej, zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest możliwe gdy organ podejmuje i prowadzi prace bądź nawet dopiero wykazuje zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Przepis ten nie nakłada na Gminę w chwili wydania postanowienia o zawieszeniu tego postępowania wymogu posiadania analiz i podjęcia przygotowań o jakich mowa w art. 14 ust. 5 ustawy.
W ocenie Sądu nie znalazły potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu, który uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie można twierdzić, że skoro organy nie wydały rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony to nie uwzględniły jego słusznego interesu, o jakim mowa w art. 7 kpa. Przepis powyższy stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że organy zobowiązane są do badania sprawy z uwzględniłem słusznego interesu strony pod każdy względem, a nie tylko słusznego interesu rozumianego w sposób subiektywny z punktu widzenia skarżącego. Słuszny interes obywatela to nie tylko interes zgodny z żądaniem skarżącego.
W ocenie Sądu organy dopełniły dyspozycji art. 7 kpa właśnie poprzez zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, by uchronić skarżącego przed podjęciem dalszych decyzji inwestycyjnych w sytuacji niebezpieczeństwa ich niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 65 §1 pkt 2 ustawy).
Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 104 kpa poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy postanowieniem, a nie decyzją. Organ przez wydanie decyzji załatwia bowiem sprawę co do jej istoty. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy postępowania wpadkowego w przedmiocie zawieszenia głównego postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Zaskarżone orzeczenie nie rozstrzyga sprawy co do istoty w przedmiocie warunków zabudowy, nie kończy jej w danej instancji. W takich sytuacjach organ publiczny wydaje postanowienie. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 i 2 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy.
Nie znalazły także uzasadnienia pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 §3 kpa, a także art. 11 kpa, art. 124 §2 kpa i art. 126 kpa. W świetle zgromadzonych akt sprawy organy w należyty sposób zebrały i oceniły wszystkie okoliczności niniejszej sprawy oraz dały temu wyraz w uzasadnieniu, zwłaszcza organu II instancji (art. 15 kpa). Kolegium w pełnym zakresie ustosunkowało się także do zarzutów podnoszonych w zażaleniu skarżącego. Brak zatem podstaw do przyjęcie uchybień organu w tym zakresie.
W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia zasady równości wobec prawa o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji, co zarzuca skarżący. Zarzut ten należy oceniać w perspektywie przedmiotu zaskarżonego w niniejszej sprawie, czyli postanowienia o zawieszeniu postępowania. Słusznie wskazuje organ, że dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia okoliczność, że co do działek sąsiednich wydano warunki zabudowy. Organ nie był zatem zobowiązany do oceny tego zarzutu w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu. Jakkolwiek okoliczność ta może być przedmiotem oceny w postępowaniu głównym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I, czy II instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jak orzekł w wyroku.