Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia 02 marca 2022 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania R. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy wnioskowanego na K. K..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że R. K. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad niepełnosprawną matką – K. K.. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką w zakresie pomocy przy czynnościach domowych i w procesie leczenia, a K. K. jest osobą samodzielnie poruszającą się po mieszkaniu, wobec czego syn nie musi się na tyle angażować w opiekę nad matką, aby nie móc podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z treści zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że stan zdrowia R. K. umożliwia mu sprawowanie opieki nad chorą matką, co jest o tyle istotne, że w aktach sprawy znajduje się odpis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] marca 2006 r. o zaliczeniu R. K. do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 2001 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od [...] lutego 2006 r. Wnioskodawca, zgodnie z zaświadczeniem z ZUS Oddział w O.. z dnia [...] kwietnia 2021 r. pobiera rentę, która przysługiwała mu od [...] listopada 2016 r., przy czym zgodnie z decyzją ZUS Oddział w O.. z dnia 29 października 2018 r. przyznano R. K. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na dalszy okres, tj. do dnia 31 października 2021 r.
W toku postępowania ustalono również, że wnioskodawca rozwiązał z dniem [...] lutego 2016 r. umowę o pracę bez wypowiedzenia z powodu niezdolności wnioskodawcy do pracy wskutek choroby trwającej dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące.
Z wyjaśnień R. K. z dnia 16 września 2021 r. wynika, że opiekę nad matką sprawuje od czerwca 2020 r., a opiekę całodobową ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia matki od czerwca 2021 r. włącznie z pomaganiem w stawaniu z łóżka, krzesła, wanny, a także w myciu matki, zajmowaniem się sprzątaniem mieszkania, gotowaniem obiadów, sprawami urzędowymi i lekarskimi. Od [...] listopada 2016 r. wnioskodawca przebywa na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ponieważ renta kończy się [...] października 2021 r. złożył dokumenty o ponowne jej ustalenie. Z zawodu jest monterem [...], spawaczem - problemy z kręgosłupem nie pozwalają mu na podjęcie pracy, od tego czasu zajmuje się matką.
W dniu 20 września 2021 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy przez starszego pracownika socjalnego, w toku którego R. K. i K. K. złożyli oświadczenia, z treści których wynika, że R. K., w związku z pogorszeniem stanu zdrowia matki, wykonuje wiele dodatkowych czynności, pomaga w kąpieli, myje okna, pomaga w procesie leczenia oraz całkowicie pomaga w gospodarstwie domowym. Z zaświadczenie lekarskiego z dnia [...] października 2021 r. wynika, że K. K. z uwagi na wiek i istniejące schorzenia - zespół otępienny, niedołężność starczą jest całkowicie niesamodzielna i niezdolna do samodzielnej egzystencji - nie wychodzi sama z domu, wymaga całodobowej opieki.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Burmistrz Gminy R. wydał w dniu 8 listopada 2021 r. decyzję nr [...] w sprawie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu I instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez R. K. zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką.
Odwołanie od powyższej decyzji w zakreślonym ustawowo terminie wniósł R. K. podnosząc zarzut naruszenie art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, spowodowanej rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy nie zachodzi.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że R. K. nie jest osobą aktywną zawodowo, nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Od 2016 r. zaprzestał pracować z powodu swojego stanu zdrowia (problemy z kręgosłupem nie pozwalały mu na podjęcie pracy) i wówczas uzyskał prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Świadczona przez skarżącego opieka polega na przebywaniu z matką, podawaniu lekarstw, przygotowywaniu i podaniu posiłków, pomocy przy czynnościach higienicznych, pomoc przy kąpieli, sprzątaniu, gotowaniu, pomoc przy wstawaniu z krzesła i łóżka.
W przypadku wnioskodawcy rezygnacja z zatrudnienia po to, by opiekować się matką, nie nastąpiła. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy (z oświadczenia z dnia [...] września 2021 r. wynika, że opiekę nad matką sprawuje wnioskodawca od czerwca 2020 r., a opiekę całodobową od czerwca 2021 r., zaś w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący wskazał, że opiekę nad matką sprawuje od 01 stycznia 2021 r.) Zatem z ustalonych wyżej okoliczności wynika, iż R. K. nie został zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z objęciem opieki nad matką.
Nadto, w odwołaniu nie przedstawiono też żadnej racjonalnej argumentacji mogącej przemawiać za przyjęciem, iż wystąpił związek przyczyno - skutkowy z rezygnacji z zatrudnienia (bądź niepodejmowania), a koniecznością stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Niewątpliwym jest, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K., reprezentowany przez adwokata M. Ż. podnosząc zarzut naruszenie art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie wniosku pełnomocnika skarżącej w oparciu o treść art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota zawisłej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżący jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, a w szczególności, czy spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Cytowany przepis określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji spełnienia przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 ustawy i braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w ust. 5 art. 17 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zakresu stosowania art. 17 ust. 1 ustawy, a konkretnie spełnienia przez skarżącego przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zdaniem Sądu prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 07 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, Baza NSA i z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, Baza NSA, trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, Baza NSA).
Jak wynika z akt sprawy skarżący rozwiązał z dniem [...] lutego 2016 r. umowę o pracę bez wypowiedzenia z powodu niezdolności wnioskodawcy do pracy wskutek choroby trwającej dłużej niż łączny okres pobierania z tego tytułu wynagrodzenia i zasiłku oraz pobierania świadczenia rehabilitacyjnego przez pierwsze 3 miesiące. Równocześnie skarżący, zgodnie z zaświadczeniem z ZUS Oddział w O.. z dnia [...] kwietnia 2021 r. pobiera rentę, która przysługiwała mu od [...] listopada 2016 r., przy czym zgodnie z decyzją ZUS Oddział w O.. z dnia 29 października 2018 r. przyznano mu rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na dalszy okres, tj. do dnia [...] października 2021 r. Co istotne, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 30 czerwca 2021 r., a więc jeszcze w okresie, w którym skarżący pobierał rentę.
Dodatkowo, z wyjaśnień skarżącego z dnia 16 września 2021 r. wynika, że opiekę nad matką sprawuje od czerwca 2020 r., a opiekę całodobową ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia matki od czerwca 2021 r.
Okoliczności powyższe wskazują, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia i pracy zawodowej przed podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika na żadnym etapie postępowania administracyjnego (jak i w skardze) nie wykazał, iż nie podejmował zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad matką, gdyż fakt braku podejmowania zatrudnienia wynikał z jego niepełnosprawności oraz uzyskanej renty. Dokonując analizy akt sprawy Sąd nie dostrzegł żadnego związku pomiędzy sprawowaniem opieki, a faktem, że skarżący nie pracuje. Oznacza to, że w tym przypadku brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia, co łącznie w świetle przywołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w okolicznościach sprawy Kolegium zasadnie uznało, że zaistniał brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.