Uzasadnienie
Wójt Gminy K. (dalej Wójt) decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 1,art. 17 ust 1 pkt 4, ust. 1 a, ust. 1b, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 dalej u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 poz. 1466), § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 sierpnia 2021r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r., poz. 1481), art. 104, art. 107 § 4, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 poz. 735 dalej k.p.a.) odmówił R. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania opieki nad babcią E. K..
W dniu 19 stycznia 2022 r. wpłynął do organu wniosek Pana R. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią E. K.. Organ I instancji wystąpił w dniu 28 stycznia 2022 r. do Centrum Usług Społecznych w K. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony w dniu 04 lutego 2022 r. Podczas wywiadu ustalono, że Pani E. K. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym na stałe. Jest wdową, choruje przewlekle i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga pomocy osoby drugiej. Z relacji podopiecznej wynika, że pomoc tę świadczy wnuk (skarżący) prawidłowo, bez zastrzeżeń. Wnuk robi zakupy, podaje posiłki, umawia do lekarza i wozi na ustalone wizyty, wykupuje leki, pali w piecu, przygotowuje opał, opiekę sprawuje od ok. 2 lat. Pomoc ta jest niezbędna w celu prawidłowego funkcjonowania.
Organ ustalił, że w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji są E. G. - córka zam. [...], zdrowa i W. F. - córka zam. [...], choruje przewlekle. Tymczasem z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił wnuk Pani E. K. - Pan R. K.. Pani E. ma dwie córki, a one nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności zatem omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dzieciom. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. córka osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, która nie może podjąć się opieki jest jedynie ta, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ stwierdził że skoro niepełnosprawność Pani E. K. nie powstała przed 18-tym rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia oraz istnieją osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu tj. córki E. G. oraz W. F., które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje.
R. K. reprezentowany przez adwokata, odwołał się od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 28 lutego 2022 r. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- 2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r., rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że Pani E. K. jest wdową i ma dwie córki. Córka E. G. – zamieszkała w [...], pracuje zawodowo, zdrowa. Córka W. F. - zamieszkała w [...], pracuje zawodowo, choruje przewlekle. Córki nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że przeszkodę w sprawowaniu opieki nad matką stanowi aktywność zawodowa córek oraz odległe zamieszkiwanie - W związku z tym, że córka nie może się opiekować matką to wnuk zajmuje się babcią. Kolegium wskazało, że są osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżący, kolejności w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Córki E. K. z przyczyn subiektywnych, nie mają możliwości opiekowania się matką. Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynika, by w stosunku do dzieci Pani E. K. zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające córkom spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki. Zdaniem SKO zasadnie organ I instancji uznał, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, wobec czego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. reprezentowany przez adwokata podał, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...], wnosi o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia 28 lutego 2022 r. Skarżący zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez córki niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie R. K. ubiegał się o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, która na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 03 kwietnia 2020 r. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Odmawiając skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (tymczasem z dokumentacji wynika, że orzeczenie zostało wydane kiedy E. K. miała 83 lata). Odmawiając przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał również, że posiada dwoje dorosłych dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolegium zaś w swoich rozważaniach skupiło się wyłącznie na drugiej przesłance odmowy.
Należy więc w pierwszej kolejności zwrócić uwagę (skoro zostało to przemilczane przez SKO), że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nawet jednak brak zwrócenia uwagi organowi I instancji przez Kolegium nie mógł przesądzić o uwzględnieniu skargi, ponieważ Sąd podziela drugi z argumentów decyzji, przemawiających za odmową przyznania R. K. świadczenia pielęgnacyjnego.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W stosunku do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, ustawa przewiduje katalog przesłanek pozytywnych, których dopiero łączne spełnienie umożliwia przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący jest bezspornie osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący, jako wnuk niepełnosprawnej, jest jej krewnym w linii prostej w stopniu drugim.
Dalej wyjaśnienia wymaga, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ustalając kolejność zobowiązanych, w art. 129 § 1 stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W art. 132 wskazano przy tym, ze obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten koresponduje z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., albowiem przepisy te jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., jednym z warunków przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w stopniu dalszym niż pierwszy z osobą niepełnosprawną, jest okoliczność, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie, bądź też legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy podnieść, że skarżący jest wnukiem podopiecznej, a osobami spokrewnionymi z E. K. w pierwszym stopniu są jej dwie córki mieszkające w [...]- E. G. i W. F.. Zostało ustalone, że żadna z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (co należało przyjąć wobec braku podniesienia tej okoliczności przez reprezentującego stronę fachowego pełnomocnika), a zatem to córki podopiecznej są osobami, którym ustawodawca w pierwszej kolejności umożliwił ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne.
W ocenie Sądu fakt zamieszkania córek za granicą nie stanowi dostatecznej przesłanki, która w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego przed obowiązkiem alimentacyjnym córek osoby wymagającej opieki. W sprawie nie wystąpiły obiektywne przeszkody w realizacji obowiązku alimentacyjnego przez E. G. i W. F. wobec ich matki, a tylko takie uzasadniają odejście od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Trzeba pamiętać, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną może być świadczona w ramach osobistych starań lub też może przybrać formę pomocy finansowej np. z przeznaczeniem na opłacenie usług opiekuna.
Podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki – w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w tym przepisie kategorii osób. To nie rodzina decyduje więc, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa [por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz. Warszawa 2017; dostęp el./Legalis].
W sprawie nie było kwestionowane to, ze skarżący opiekuje się swoją babcią i sprawuje tę opiekę należycie. Niewątpliwie pani E. K. wymaga szeregu czynności i pomocy w codziennych sprawach. Jednakże, jak już wyżej wskazano, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przyznania zastępczego świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi, z pominięciem osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, jakimi są dzieci osoby niepełnosprawnej. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, że zamieszkiwanie córek podopiecznej w [...] stanowi obiektywną przeszkodę w sprawowaniu przez nie opieki, skoro obowiązek alimentacyjny nie musi być wypełniany przez świadczenie pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, w tym także innego członka rodziny, która tę opiekę zapewni.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a.