Uzasadnienie
D. J., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 12 października 2021 roku, wstąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką B. D..
Wójt Gminy K., decyzją z dnia 12 listopada 2021 roku (nr [...]), odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z A. D., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto niepełnosprawność podopiecznej powstała po 25 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 11 marca 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami uznanymi za niepełnosprawne po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie. Pomimo braku zmiany treści wskazanego przepisu aktualnie nie budzi wątpliwości, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być oparta na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium uznało jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe w świetle treści art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ ustalił, że podopieczna (81 lat) zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem A. D. (83 lata). Mąż podopiecznej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oceni organu podopieczna niewątpliwie wymaga całodobowej opieki w zakresie takich usług opiekuńczych jak przygotowywanie posiłków, karmienie, zmiana bielizny osobistej, wykonywanie codziennej toalety i kąpanie, ścielenie łóżka, czy utrzymanie mieszkania w czystości.
A. D. pomaga żonie, ale jest to pomoc znikoma ze względu na wiek oraz choroby (serce, staw biodrowy, porusza się o lasce). Małżonkowie posiadają dorosłe córki, które mają swoje rodziny i mieszkają poza D..
D. J. nie zamieszkuje wspólnie z rodzicami w D., lecz w Ł.; miejscowości dzieli niespełna 20km. Wnioskodawczyni jest codziennie u rodziców, ale przebywa u nich jedynie czasowo. Podczas nieobecności córki z podopieczną pozostaje mąż A. D..
W toku postępowania odwoławczego została złożona dokumentacja medyczną potwierdzająca, że podopieczna przeszła zabieg wytworzenia przetoki żołądkowej (PEG), przy czym z dokumentów nie wynika, aby w związku z tym w znacznym stopniu zmienił czas opieki sprawowanej nad matką przez wnioskodawczynię lub miejsce jej zamieszkania.
Kolegium wyjaśniło, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa.
Ustawodawca wymaga aby ocena, czy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia dokonywana była na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwalają w pełni wyważyć, czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji (małżonka podopiecznej) rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm przepisu odpowiada celom ustawy. Wymóg legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowany jest koniecznością zachowania obiektywnego kryterium oceny stanu zdrowia pod kątem możliwości sprawowania opieki.
Kolegium uznało, że wnioskodawczyni jedynie okresowo pomaga matce w czynnościach życia codziennego, a zakres tej pomocy nie wyklucza zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wcześniej wnioskodawczyni pracowała w gospodarstwie rolnym. Z materiału dowodowego nie wynika, aby małżonek podopiecznej nie mógł realizować wobec żony obowiązku alimentacyjnego. Pomimo wieku i stanu zdrowia pomaga żonie, w szczególności przebywa z nią przez całą dobę. W sprawie występuje przesłanka negatywna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce.
D. J., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K., a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:
- 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od rodzaju schodzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej i długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego
- 2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia,
- 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką oraz przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem o świadczenia pielęgnacyjne przez córkę, w sytuacji gdy mąż podopiecznej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zwalniał organy z podejmowania dalszych działań zmierzających do ustalenia, czy mąż podopiecznej może sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną, co pozwoliło by na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w sposób nie znajdujący oparcia w przepisach prawa uznał, iż czynności realizowane przez skarżącą nie mają znaczenia dla spełnienia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bo wiążą się z wykonywaniem zwykłych obowiązków, a nie sprawowaniem opieki w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy, a przede wszystkim krzywdzące, jest stanowisko organu, że stan zdrowia podopiecznej jest na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwala opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji jest stały, długotrwały i szeroki.
Mąż podopiecznej nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną w takim zakresie jak skarżąca. Gdyby organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w sprawie, to wątpliwości nie budziłby fakt, iż z obiektywnych względów A. D. nie ma możliwości sprawowania stałej opieki nad żoną. Nie ma także możliwości, aby sfinansować fachową opiekę nad żoną.
Organy zaniechały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zweryfikowania okoliczności opisywanych przez skarżącą, tj. faktu niemożności sprawowania stałej opieki nad podopieczną przez współmałżonka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.
Przepisy art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.) ustalają zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca wskazał warunki przyznawania tego świadczenia rodzinnego.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Jednak przywołany powyżej przepis nie wskazuje wszystkich ustawowych warunków koniecznych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli:
- 1) rodzice podopiecznego nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) nie ma osoby o charakterze opiekuna faktycznemu dziecka lub osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną lub te osoby legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dodatkowe kryterium nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika także z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) powołanej powyżej ustawy.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez skarżone organy, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Występując z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca korzystała z urzędowego formularza wniosku SR-5. Wskazany formularz zawiera obszerne pouczenie o treści regulacji prawnej odnośnie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium, wbrew sugestiom autora skargi, wprost stwierdziło, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ także wprost stwierdza, że podopieczna jest osobą schorowaną i wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Organ, inaczej niż domaga się tego autor skargi, dostrzega i nie pomijanego tego, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z A. D., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność oraz również sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną.
Organ trafnie uznał, że obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci.
Skoro podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżony organ zgodnie z prawem rozpoznał przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Podkreślić należy, że skarżąca/córka nie jest osobą wykluczoną z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespełniona pozostaje jedna z przesłanek do przyznania akurat tego świadczenia rodzinnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kwestionowania konstytucyjności stanowiska ustawodawcy, że krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, że podopieczny nie pozostaje w związku małżeńskim lub współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Niewątpliwie organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735). Jednak z powołanego przepisu wynika także, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a przepis art. 6 K.p.a. wprost wyraża regułę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Prawidłowe rozumienie powołanej powyżej regulacji prawnej nakazuje przyjmować, że załatwienie sprawy mające na względzie interes społeczny i słuszny interes strony nie może oznaczać działania bez podstawy prawnej lub wbrew treści norm prawnych. Nieprzekraczalne granice uwzględnienia słusznego interesu prawnego strony postępowania wyznacza zatem treść obowiązującego prawa.
W okolicznościach kontrolowanej spawy nie ma żadnych podstaw ku temu, aby odstępować od ustawowego wymogu udokumentowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanu niemożności sprawowania opieki nad podopieczną przez jej męża. Organ trafnie przyjmuje, że nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwalają w pełni wyważyć, czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji (małżonka podopiecznej) rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie mu opieki.
W konsekwencji brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na niedokonanie "systemowej i celowościowej" wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Analiza akt sprawy w sposób jednoznaczny ujawnia, że A. D. sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną. Sąd podziela stanowisko organu, że córka/skarżąca wspomaga ojca w jego wysiłkach.
Organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie wskazując, że przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest treść art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, bo wspomaganie ojca w opiece nad matką nie dowodzi braku możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą i nie prowadzi do uchylenia ustawowego wymogu legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko autora skargi, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy.
Oczekiwanie prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających w kontrolowanej sprawie wspiera argumentacja wpisująca się w przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji opisana w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Autor skargi domaga się bowiem prowadzenia postępowania dowodowego i wydania rozstrzygnięcia, co do kwestii, które ustawa powierza zespołom do spraw orzekania o niepełnosprawności.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.