Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Miasta G.W. powołując podstawy prawne z art. 19 ust. 1 i 5, art. 40 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 ze zm.), § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.), uchwały Zarządu Miasta G.W. nr [...] z [...] r. oraz z art. 104, art. 130 § 2 i 4 kpa, nałożył na [...] spółkę z o.o. w P. karę pieniężną za nielegalne umieszczenie reklam w obrębie ulic: al. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w G.W. od dnia [...] r. do [...] r. ([...] dni) w łącznej wysokości [...] zł.
Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, w toku kontroli prowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono umieszczenie w pasach drogowych czterech ulic reklam spółki [...] o powierzchni [...] m2 każda. Reklamy te posadowiono bez wymaganego zezwolenia. Reklamy usunięto [...] r. Uzasadniając nałożenie kar pieniężnych na spółkę [...] stwierdzono, że spółka ta odpowiadała "za rzetelność swoich pracowników, w tym przypadku zleceniobiorcy".
Dodatkowo wyjaśniono, że spółka [...] uzyskała decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Posadowienie reklam nastąpiło jednak przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.
[...] spółka z o.o. w P. wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania I instancji. Zarzucała, iż skutkiem niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego karami obciążono niewłaściwy podmiot. Podnosiła, że reklamy zostały postawione przez firmę [...] z siedzibą w G.W. bez zgody spółki [...].
Twierdziła, że umowa o dzieło (montaż i wykonanie tablic informacyjnych) miała wejść w życie w momencie załatwiania wszystkich zgód i pozwoleń. Powoływała się w tym względzie na pismo z dnia [...] r. oraz, jak to określiła, zeznania P.Ł. do protokołu z dnia [...] r. Twierdziła, że tablice stanowiły własność Sz.W. - właściciela firmy [...] i zostały ustawione na jego odpowiedzialność.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że to spółka [...] winna być obciążona karami pieniężnymi za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Uznano, że Sz.W. był jedynie faktycznym wykonawcą umieszczenia reklam i że był on stroną stosunku cywilno-prawnego jako wykonawca umowy o dzieło, w zakresie którego zlecono mu wykonanie i montaż tablic. Przyjęto, że reklamy umieszczono z wyraźnej woli skarżącego a w sprawie nie mogło mieć znaczenia kto faktycznie dokonał czynności. Stwierdzono też, że ewentualne ustawienie reklam niezgodnie z ustaleniami ze zleceniodawcą mogło być jedynie źródłem regresowych roszczeń cywilnych.
[...] spółka z o.o. w P. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przysądzenia kosztów postępowania.
Zarzucała naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a nadto art. 6, 7, 8 i 130 § 4 kpa. Na poparcie skargi powołała argumenty zbieżne w znacznej mierze z przedstawionymi w odwołaniu. Dodatkowo zakwestionowała stwierdzenie organu odwoławczego, że reklamy umieszczone zostały z wyraźnej woli skarżącego.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności podnosząc, że reklamy umieszczono na zlecenie skarżącej spółki i że reklamy służyły interesom tego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarówno z treści art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jak i § 11 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego wyprowadzić należy wniosek, że obowiązanym do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest podmiot, który zajęcia takiego dokonał. W praktyce częstokroć zachodzi sytuacja, w której czynności natury technicznej powodujących skutek w postaci zajęcia pasa drogowego dokonuje inny podmiot niż ten, który uzyskuje korzyść z zajęcia pasa drogowego, w szczególności posadowienia reklamy.
Daleko idącym uproszczeniem byłoby mechaniczne nakładanie kar pieniężnych na podmioty, które dokonały czynności powodujących zajęcie pasa drogowego działając na cudzy rachunek skutkiem funkcjonowania różnego rodzaju stosunków cywilnoprawnych. Z drugiej strony jednak również uproszczeniem byłoby przywiązywanie nadmiernej wagi do tego, który z podmiotów uzyskał korzyści z zajęcia pasa drogowego, w szczególności z umieszczenia reklam (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2001 r., sygn. II SA 1185/00, LEX nr 53362).
Rozważając, który z podmiotów winien być uznany za zajmujący pas drogowy bez zezwolenia w pierwszej kolejności ustalić należy czy i jakiej treści stosunek cywilnoprawny łączył te podmioty, po to by możliwa była ocena na czyj rachunek dokonano czynności powodujących zajęcie pasa drogowego oraz czy doszło do powierzenia tego rodzaju czynności. Ustalenia w tym zakresie wymagają zachowania podstawowych reguł postępowania, w szczególności z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
Odnosząc dotychczasowe uwagi do realiów sprawy niniejszej stwierdzić należało, że dokonane dotychczas ustalenia dotyczące stosunków cywilnoprawnych łączących skarżącą spółkę z firmą [...] w G.W. były dowolne i nie znajdowały należytego potwierdzenia w materiale dowodowym.
W aktach sprawy znajdowało się pismo skarżącej spółki kierowane do firmy [...] w G.W. z dnia [...] r. Pismem tym zlecono wykonanie i montaż tablic informacyjnych, wyraźnie jednak stwierdzono, że warunkiem realizacji zlecenia było załatwienie wszelkich formalności związanych z ich postawieniem oraz uzyskanie pozwolenia na ustawienie tablic. Wymowa tego dokumentu wydawała się wskazywać na to, iż obejmował on ofertę zawarcia szeroko rozumianej umowy o świadczenie usług obejmującej elementy umowy zlecenia i o dzieło. Przyjęcie takiej oferty w sposób milczący (art. 69 kc) znajdowało potwierdzenie w fakcie przystąpienia do realizacji umowy już choćby w części dotyczącej prowadzenia odpowiednich postępowań administracyjnych. Zatem, nie ustosunkowano się należycie do okoliczności, że treść pierwotnie zawartej umowy obejmowała zakaz ustawiania reklam przed uzyskaniem stosownych pozwoleń.
Poza tym w aktach sprawy w protokołach dotyczących wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego zawarto przeciwstawne oświadczenia Sz.W. i przedstawicieli skarżącej spółki co do tego, czy doszło do ustnego udzielenia przez skarżącą spółkę zlecenia lub zamówienia obejmującego posadowienia reklam przed uzyskaniem stosownych pozwoleń. Dowodów tych wbrew wymogom art. 107 § 3 kpa nie omówiono i nie wyjaśniono dlaczego przyjęto jedną z wersji. Należy nadto zaznaczyć, że przesłuchano świadków bądź strony bez zachowania wymogów z art. 83 § 3 i art. 86 kpa, w związku z czym moc dowodowa "oświadczeń" była co najmniej wątpliwa.
W sprawie niniejszej zaniechano również wyjaśnienia istotnych okoliczności mogących wpłynąć na ocenę czy wykonawca czynności natury technicznej działał na rachunek skarżącej spółki. W szczególności nie zbadano czy za wykonanie tych czynności wypłacono wynagrodzenie względnie w inny sposób zaakceptowano działania wykonawcy, co mogło mieć znaczenie z punktu widzenia przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (art. 756 kc).
W przedstawionych okolicznościach uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekając w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tejże ustawy. Zgodnie z art. 152 u p s a określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy należy uzupełnić postępowanie dowodowe celem ustalenia jaki stosunek prawny łączył skarżącą spółkę z wykonawcą robót w momencie wykonywania posadowienia reklam. W szczególności konieczne będzie przesłuchanie w charakterze świadków bądź stron osób wykonujących roboty i związanych ze skarżącą spółką. Dowody takie należy prowadzić z zachowaniem wymogów z art. 83 i 86 kpa. Te same środki dowodowe mogą być przydatne dla ustalenia czy doszło do akceptacji czynności wykonawcy robót. Nie można wykluczyć również, że ujawnia się inne środki dowodowe, w szczególności dokumenty. Zebrane dowody należy omówić i ocenić zgodnie z wymogami w art. 107 § 3 kpa. Dopiero tak dokonane ustalenia pozwolą na odtworzenie stosunku prawnego między skarżącą spółką a wykonawcą robót i ocenę który z tych podmiotów dokonał zajęcia pasa drogowego.
/-/ M.Dybowski /-/ R.Batorowicz /-/ E.Makosz-Frymus
TG