Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy L. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U z 2021 poz. 735 ze zm.), art. 17 ust.1b, ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.), odmówił R. H. (dalej jako strona lub skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 02 listopada 2021 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę Panią G. W..
Organ przeprowadził 22 listopada 2021 r. wywiad środowiskowy i ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad siostrą. Pani G. W. ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jest osobą chorą, wymagającą nadzoru w czynnościach higienicznych, w przemieszczaniu się, przygotowywaniu posiłków, wymaga pomocy w leczeniu i rehabilitacji oraz załatwianiu wszelkich spraw urzędowych. Pani G.W. od 20 lat uczestniczy w zajęciach WTZ w K.. Skarżąca doprowadza i odbiera siostrę z wyznaczonego przystanku. Pani R. H. mieszka z dziećmi - K. H. i A. H. - oraz siostrą Panią G. W.. Nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad siostrą.
Jak wynika z wywiadu środowiskowego, matka Pani G. W. - Pani D. W., zmarła w dniu [...] 2020 r., ojciec Pan Z. W. odbywał karę pozbawienia wolności w okresie od [...].07.2020r. do [...].07.2021r. Obecnie mieszka w D. K., nie utrzymuje kontaktu z córkami. Pani R. H. nie jest zorientowana czy ojciec posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Pan Z. W. nie został pozbawiony praw rodzicielskich.
Burmistrz stwierdził, że R. H. jest osobą, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą G. W.. Sam wybór z członków rodziny osoby, która rezygnuje z zatrudnienia, w niniejszym przypadku przez jego niepodejmowanie przez wnioskodawczynię, nie może przesądzić o zaistnieniu przesłanki pozytywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z posiadanej dokumentacji ojciec Pan Z. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, które wydzierżawia córce. Pobiera emeryturę z KRUS, nie posiada orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Ponadto posiada pełnię praw rodzicielskich nad niepełnosprawną córką G. W. (oświadczenie z [...].11.2021 r.), co uniemożliwia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji R. H., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła odwołanie zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. oraz przepisów postępowania art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W odwołaniu wskazała, że organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przez nią przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności sprawowania faktycznej opieki przez ojca osoby wymagającej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 1 ust 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Kolegium wskazało, że skarżąca będąc siostrą wymagającej opieki pani G. W. jest osobą spokrewnioną w stopniu drugim w linii bocznej, a więc jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. "inną osobą" (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na której, mocą art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682, w skrócie "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny. Z ustalonego stanu faktycznego wynika bowiem, że faktyczną opiekę nad panią G. W. sprawuje jej siostra pani R. H.. Z ustalonego stanu faktycznego wynika także, że ojciec osoby wymagającej opieki wprawdzie żyje, ale ze względu na swój negatywny stosunek do rodziny, dopuszczania się przemocy wobec rodziny i alkoholizm nie jest w stanie sprawować opieki nad panią G. W.. Trudno bowiem założyć, że osoba nadużywająca alkoholu i dopuszczająca się przemocy wobec rodziny, będzie wykonywała należytą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Zdaniem SKO zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanej w dalszej kolejności pani R. H. względem jej siostry G. W., co czyni ją również osobą uprawnioną do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
O utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przesądziła jednak okoliczność, że w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez panią R. H. a sprawowaną opieką nad panią G. W.. Otóż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi samodzielną przesłankę, która warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z ww. art. 17 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium dla oceny związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem czy niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną decydujące znaczenie ma więc ustalenie, czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia kontynuowanie lub podjęcie aktywności zawodowej w sytuacji kiedy byłoby to możliwe, gdyby osoba pozostająca bierną zawodowo nie była obarczona sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być w tym znaczeniu - bezpośredni.
W ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie zakres sprawowanej opieki nie można uznać za uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczy o tym choćby okoliczność, że pani G. W. uczestniczy w WTZ, na których przebywa bez opieki pani R. H.. W konsekwencji nie można uznać, że opieka sprawowana przez skarżącą jest permanentna. Pani G.W. nie jest osobą leżącą, niesprawną ruchowo a wręcz przeciwnie, przemieszcza się samodzielnie na terapię, a czynności wykonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki polegają na pomaganiu przy wykonywaniu czynności higienicznych, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowywaniu posiłków, prowadzeniu gospodarstwa domowego, robieniu zakupów, natomiast pani G. W. sama wykonuje proste czynności domowe i sama spożywa posiłki.
Zdaniem organu odwoławczego z powyższego opisu wynika, że czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby pani R. H. przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Podawanie lekarstw i pomoc przy porannej toalecie wykonywane są w godzinach rannych i wieczornych, natomiast ta część dnia, która zwyczajowo wypełniana jest obowiązkami zawodowymi, poświęcana jest przez panią R. H. prowadzeniu gospodarstwa domowego, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych. Czynności tego rodzaju nie kolidują z podjęciem zatrudnienia i osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, chodzą na zakupy, załatwiają sprawy urzędowe czy pomagają np. małym dzieciom w porannej toalecie oraz przygotowują dla nich posiłki. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie jest opieką sprawowaną permanentnie i nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia.
Wobec tego zdaniem SKO nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia pani R. H. a sprawowaniem przez nią (permanentnie) opieki nad panią G. W.. Brak takiego związku przesądza o niespełnieniu przesłanki pozytywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. H., reprezentowana przez pełnomocnika, podała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2022 r., wnosi o jej uchylenie, jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:
- 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad siostrą, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą.
Sporna w niniejszej sprawie była ocena, czy zasadnie organy uznały, że zakres opieki, której wymaga G. W. nie wymusza na skarżącej rezygnacji z (podjęcia) zatrudnienia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w tekście jako u.ś.r.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższego wynika, że oceniając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ weryfikuje czy podopieczny legitymuje się (1) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo (2) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że w procesie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne konieczne jest przedłożenie jednego z dwóch rodzajów orzeczeń, jako dowodu na okoliczność niepełnosprawności podopiecznego. Z tej też przyczyny nie powołuje się np. dowodu z opinii biegłego, a do wniosku załącza stosowne orzeczenie wydane przez uprawniony podmiot. Organ związany jest ustaleniami wskazanymi w orzeczeniu i sam nie prowadzi postępowania dowodowego na stwierdzone w nim okoliczności. W tym sensie ustawodawca uprościł procedurę orzekania w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych sprowadzając zadanie organów pomocy społecznej do weryfikacji tego, czy dana osoba legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności.
W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności - oznacza: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, zaś ust. 4 tego samego przepisu stanowi, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Z powyższego wynika więc, że ustawodawca ze znacznym stopniem niepełnosprawności łączy kwestię opieki nad taką osobą, przyjmując że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga pomocy i opieki osoby drugiej, gdyż jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.
Co za tym idzie sam fakt legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź orzeczeniem z nim zrównanym przez przepisy u.ś.r. przesądza o tym, że sprawowanie opieki nad taką osobą wypełnia kryterium celu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o jakim mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r.
Z samego faktu, że dana osoba legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wynika bowiem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i bez pomocy innych osób nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, w zakresie między innymi samoobsługi, poruszania się i komunikacji.
W kontekście powyższego zwrócić należy uwagę, że prawidłowo Kolegium uznało, iż zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej z uwagi na uzasadniony brak kontaktu podopiecznej z ojcem i jego przyczyny. Błędnie jednak uznano, że opieka sprawowana nad siostrą nie wymaga od skarżącej rezygnacji z zatrudnienia. G. W. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia (dziecięce porażenie mózgowe, upośledzenie umysłowe stopnia nieokreślonego). Orzeczeniem z 21 sierpnia 2000 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że niezbędna jest wobec niej stała opieka lub pomoc drugiej osoby w celu pełnienia ról społecznych. Już z samego znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że G. W. wymaga opieki i pomocy innej osoby.
W świetle powyższego zupełnie nieuprawniony był wniosek organów, iż G. W. tylko z tego względu, że nie jest osobą leżącą i jest w stanie sama dotrzeć na zajęcia WTZ, nie wymaga stałej opieki osoby drugiej (skarżącej), mimo iż zalecenie takie wprost związane jest z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i wynika z treści orzeczenia. W ocenie Sądu organy administracji publicznej, które rozpoznają wnioski w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą samodzielnie miarkować czy też oceniać skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku ze sprawowaniem opieki nad którą dochodzone jest uprawnienia opiekuna do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności domowe, spożywać posiłki, czy poruszać się nie może w żaden sposób przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy.
Ustawodawca pozostawił decyzję o rezygnacji z pracy opiekunowi, który ocenia, czy w celu sprawowania opieki zrezygnuje z zatrudnienia czy np. pozostanie w nim i sfinansuje opiekę innej osoby lub skorzysta z innych form wsparcia.
Wobec tego przedwcześnie organy uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, wykluczając jej uprawnienie jedynie z uwagi na to, że podopieczna jest w pewnym, najbardziej podstawowym, zakresie samodzielna.
Sąd podkreśla, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż w okolicznościach sprawy wykładnia literalna art. 17 ust. 4 u.ś.r. była niewystarczająca. Z ustaleń organów wynika, że ojciec skarżącej i jej siostry żyje i nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Ustalone jednak zostało, że nadużywał on alkoholu, stosował przemoc w rodzinie i z tego powodu odbywał karę pozbawienia wolności od lipca 2020 r. do lutego 2021 r. W takim stanie faktycznym słusznie Kolegium stwierdziło, że aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem niepełnosprawnej siostry. Nie można zaaprobować poglądu, że osobą niepełnosprawną miałby się opiekować ojciec, który stosował wobec niej przemoc i został za to skazany. W rozpoznawanej sprawie R. H. jako faktyczny opiekun siostry jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Podsumowując stwierdzić należy, iż skoro G. W. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i z orzeczenia wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki ze strony innej osoby, to ze względu na sprawowanie tej opieki skarżąca może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o ile sprawowanie opieki będzie wiązać się z rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zweryfikuje powyższe kwestie. Jeśli stwierdzi, że R. H. spełnia przesłankę rezygnacji / niepodejmowania zatrudnienia przyzna jej wnioskowane świadczenie. Brak spełnienia ww. warunku powinien zaś prowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmownego.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.)., jako wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składają się koszty zastępstwa radcy prawnego.