Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w P., gmina M..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] września 2021 r. Burmistrz [...] w M. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku B. G. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – B. G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przywołało w pierwszej kolejności treść art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), podnosząc, że stosownie do treści powyższego przepisu postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium oznacza to, że w niniejszym przypadku zawieszenie postępowania należy liczyć od dnia złożenia wniosku przez żalącego się - [...] sierpnia 2021 r., a skoro tak to zawieszenie postępowania w tej sprawie nastąpiło do dnia [...] maja 2022 r. Zdaniem Kolegium Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy daje organowi prowadzącemu to postępowanie podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiące żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia.
Bezsporne w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w dniu [...] października 2016 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodnich i północnych terenów wsi P., obejmującą działkę będącą przedmiotem wniosku. W ocenie organu odwoławczego wskazane wyżej okoliczności są wystarczające do uznania występowania przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, z czego skorzystał w sposób prawidłowy, organ pierwszej instancji.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. G. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Sąd podziela stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 ustawy, należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, Baza NSA).
Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym.
Konsekwentnie rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.
W przedmiotowej sprawie teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodnich i północnych terenów wsi P.. Pomimo upływu ponad 5 lat od daty podjęcia powyższej uchwały, z akt sprawy oraz z treści wydanych postanowień nie wiadomo na jakim etapie są dalsze prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego. Nie wyjaśniono zatem, na jakim etapie jest procedura planistyczna. Skoro przez ponad 5 lat nie wskazano nawet terminu uchwalenia planu miejscowego nie było podstaw do uznania, że nastąpi to w terminie 9 miesięcy od daty złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie – w kontekście planów skarżącego nie uzasadniają zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania.
Zdaniem Sądu "zaawansowanie prac planistycznych" ograniczające się do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w 2016 r. nie uzasadniało konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd podkreśla, że postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie zabrakło.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji,
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnia wykładni zawartej w niniejszej wyroku wraz, przy uwzględnieniu faktu, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy zawieszenie postępowania jest możliwe na okres 9 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł. Zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu zastępstwa procesowego Sąd uwzględnił treść art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższym przepisem sąd może miarkować koszty postępowania, a jego zastosowanie w niniejszej sprawie uznać należało za zasadne.
Należy bowiem wskazać, że skarżący wniósł do Sądu pięć skarg dotyczących takiego samego stanu i faktycznego, które zostały zarejestrowane pod sygnaturami: II SA/Po [...] – II SA/Po [...]). Wszystkie wniesione skargi cechuje tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ [...], Baza NSA, uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy.
Ponadto rozpatrywana sprawa rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Należy także podkreślić, że skarga choć została uwzględniona, to jednak nie na podstawie zarzutów sformułowanych w skardze, co stanowi dodatkowy argument umożliwiający miarkowania wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika.