Uzasadnienie
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. - nr [...] na podstawie § 82 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 122/96/576 - dalej rozporządzenie z 1996 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania decyzji nakazującej likwidację stanowiska gazu płynnego zlokalizowanego w O. przy ul. [...] (na terenie bazy PKS).
W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, że podjęte na wniosek A. i T. małż. T. i A. D. z dnia [...] r. postępowanie wykazało, że firma "A" R.B. posiada: opracowane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w st. spocz. inż. F.G. nr upr. [...] "Warunki techniczne w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego projektowanego magazynu butli na gaz płynny i propan-butan na terenie PKS w O."; zaświadczenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...], w którym PSP nie wnosi sprzeciwu "na przystąpienie do użytkowania otwartego magazynu butli na gaz propan-butan". Podczas komisyjnych oględzin dnia [...] r. Powiatowy Inspektor stwierdził brak działań inwestycyjnych przez prowadzącego składowisko butli. Owa sprawa nie podlega przepisom prawa budowlanego, o czym powiadomiono Wnioskodawców pismem z dnia [...] r. Dodatkowe oględziny z udziałem A.D. służyły Powiatowemu Inspektorowi dla dokonania pomiaru odległości budynku mieszkalnego od granicy nieruchomości. "Przedmiotowa sprawa" była także obiektem kontroli:
- - Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - Delegatury w dniach [...] r. i [...] r.;
- - Powiatowego Inspektora Sanitarnego dnia [...] r.;
- - Państwowej Inspekcji Pracy dnia [...] i [...] r.
Organy te nie stwierdziły nieprawidłowości ani zagrożeń powodowanych działalnością składowiska, wskazywanych przez Skarżących się. Sprawa była rozpatrywana przez organ II instancji i Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, które to organy nie zgłosiły merytorycznych zastrzeżeń do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec spełnienia warunków § 82 rozporządzenia z 1996 r., brak podstaw prawnych do nakazania likwidacji otwartego składowiska gazu płynnego o masie gazu do 25 ton. W rozpatrywanym przypadku brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 106/00/1126 ze zm. - dalej pr. bud.). NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r. - sygn. II SAB/Po 216/00 nie zakwestionował merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz zwrócił uwagę na procedurę administracyjną, która nie ma wpływu na zmianę stanowiska organu.
Po rozpoznaniu odwołania A.D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. - nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że na terenie bazy PKS przy ul. [...] w O. utworzono składowisko gazu płynnego, bez budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego na tym terenie. Organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu ustawowych zadań obowiązane są realizować wszystkie czynności wynikające z pr. bud. Art. 1 pr. bud. stanowi, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Skoro na omawianym terenie nie powstał żaden obiekt budowlany, to organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do ingerowania w jego wykorzystanie. Organ I instancji winien był postępowanie umorzyć z braku możliwości ingerencji i bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie odmawiające wydania decyzji o likwidacji składowiska nie ma odzwierciedlenia w przepisach pr. bud. i kpa.
Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że owo składowisko gazu płynnego nie powoduje zagrożenia dla zdrowia lub życia mieszkańców pobliskich domów, o czym wypowiedziały się kompetentne służby. Organy nadzoru budowlanego byłyby obowiązane do podjęcia działań w przypadku zagrożenia powodowanego tylko przez obiekt budowlany (art. 1 pr. bud.).
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A.D. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i orzeczenie o istnieniu obowiązku likwidacji składowiska butli w O. na terenie PKS ul. [...] od strony ul. [...], motywując to występowaniem bardzo poważnego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości i niebezpieczeństwem powstania katastrofy w całej okolicy. A.D. zarzuciła naruszenie przepisów pr. bud., ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych... Obiekty kontenerowe, nie połączone trwale z gruntem, są tymczasowymi obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 5 pr. bud.). W sprawie brak warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i oceny oddziaływania na środowisko mimo, że wymagają ich § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra:
- - Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 122/96/576), jako i
- - Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 98/00/1067 - dalej rozporządzenie z 2000 r.).
W § 82 rozporządzenia z 1996 r., jak i § 82 ust. 1 rozporządzenia z 2000 r. określono, że odległość magazynów butli z gazem płynnym od budynków mieszkalnych winny wynosić co najmniej 20 m, gdy odległość między granicą działki, na której zlokalizowano składowisko butli, a budynkiem mieszkalnym Skarżącej, wynosi 17,25 m. Nie zachowano odległości, przewidzianej w § 82 ust. 2 rozporządzenia z 2000 r. od innych obiektów budowlanych - transformatora wysokiego napięcia i studni. Na terenie PKS obok składowiska znajduje się stacja benzynowa. Hałas ze składowiska znacznie przekracza dopuszczalne normy; chorują mieszkańcy sąsiednich nieruchomości. Obowiązki organów nadzoru budowlanego określa art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. (Dz.U. 89/94/414 ze zm.).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną.
Błędnie Wojewódzki Inspektor przyjął, że na przedmiotowym terenie nie powstał żaden obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 pr. bud., obiekty kontenerowe mimo, że nie połączone trwale z gruntem, stanowią tymczasowe obiekty budowlane. Ich ustawienie wymaga pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 pr. bud., bowiem nie są one zwolnione od uzyskania pozwolenia na podstawie art. 29 i art. 30 pr. bud. Z ustaleń dokonanych przez organy obu instancji nie wynika, czy Inwestor przed ustawieniem pierwszych kontenerów uzyskał pozwolenie na budowę. W protokołach oględzin Powiatowego Inspektora brak ustaleń o wielkości owych kontenerów. Z opracowania "Warunki techniczne w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego projektowanego magazynu butli na gaz płynny i propan-butan na terenie PKS w O." wynika, że owe kontenery (zwane w opracowaniu paletami metalowymi) mają wymiary: 222 cm x 165 cm x 87 cm i są ustawiane w kolumnach do wysokości 4 kontenerów (z pełnymi butlami) bądź do wysokości 5 kontenerów (z pustymi butlami; s. 2 "Warunków technicznych...").
Z faktu ustawienia owych kontenerów w kolumnach, na wydzielonej przestrzeni wnosić należy, że owe kontenery pozostają w funkcjonalnym związku, tworząc całość techniczno - użytkową, stanowiąc zespół tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 pr. bud.).
Z "Warunków technicznych..." wynika także, że ów plac składowy, winien posiadać ochronę odgromową w wykonaniu obostrzonym, przy zastosowaniu masztów o wysokości 12 m, pozostających w odległości nie większej niż 15 m od siebie (s. 4 "Warunków technicznych..."). Jednakże w protokołach oględzin brak ustaleń, dotyczących owych instalacji. Jedynie z pisma Powiatowego Inspektora z dnia [...] r. - nr [...] wynika, że na istniejących słupach oświetleniowych zainstalowano cztery odgromniki pionowe (k. 21b akt administracyjnych). W aktach sprawy brak obmiarów owych urządzeń, stąd nie sposób ustalić, czy przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m, Inwestor miał obowiązek dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pr. bud.) i czy z tego obowiązku Inwestor należycie się wywiązał; nie rozważono także, czy owe cztery odgromniki pionowe tworzą całość techniczno - użytkową z kolumnami kontenerów metalowych z butlami.
Błędny jest pogląd organu odwoławczego, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w niniejszej sprawie. W istocie, bowiem na terenie bazy PKS znajdują się obiekty, podlegające prawu budowlanemu. Brak precyzyjnych ustaleń w tej materii, stanowiący naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, uniemożliwia dokonanie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W sprawie zastosowanie znaleźć winno rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 98/00/1067), które weszło w życie dnia 17 lutego 2001 r. (§ 238 tegoż rozporządzenia). Błędne powołanie § 82 rozporządzenia z 1996 r. nie skutkowało jednak nieważnością decyzji I instancji, bowiem w § 82 ust. 1 rozporządzenia z 2000 r. zawiera ono normę prawną tożsamą z zastosowaną przez Powiatowego Inspektora.
Chybionym okazał się zarzut naruszenia § 82 rozporządzenia z 1996 r. bądź § 82 ust. 1 rozporządzenia z 2000 r. przez nie zachowanie odległości co najmniej 20 m między magazynem butli z gazem płynnym od budynku mieszkalnego Skarżącej. Odległość ta musi być zachowana między budynkiem mieszkalnym a granicą składu butli pełnych, nie zaś między owym budynkiem mieszkalnym a granicą nieruchomości, na której ów skład został umiejscowiony. Odległość 17,25 m od budynku Skarżącej do granicy obu działek (na której posadowiony jest dom Skarżącej i na której znajduje się owo składowisko), przy czym od owego składowiska butli do granicy działek na działce PKS jest zachowana odległość nie mniejsza niż 8 m; łącznie między budynkiem mieszkalnym Skarżącej a terenem składowiska (oznaczonym białą linią) zachowana jest odległość 27 m (k. 23- 25 akt administracyjnych).
Skarżąca, mimo że powołuje art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. w pierwotnym brzmieniu (obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.), w istocie trafnie wskazuje, że w myśl odpowiadających owym przepisom art. 81 pr. bud. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. 106/98/668) i obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji w niniejszej sprawie, do podstawowych obowiązków administracji budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:
- a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,
- b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,
- c) zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, (...)
- 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.
W orzecznictwie NSA i w doktrynie ukształtował się pogląd, że nawet w sytuacji, gdy w myśl pr. bud. brak obowiązku uzyskania zezwolenia na budowę danego obiektu budowlanego, bądź obowiązku dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy takiego obiektu, nie oznacza to, że obiekt taki pozostaje poza zakresem unormowań pr. bud. W szczególności zatem organy obowiązane są stosować nadzór budowlany (w rozumieniu uprawnień kontrolnych i czynności władczych mających na celu zapewnienie przestrzegania pr. bud.) - art. 1 w zw. z art. 81 pr. bud. w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. 106/98/668); art. 5 pr. bud. (odpowiednio - wyrok NSA z 25.1.1999 - II SA/Ka 769/97 z akceptującą glosą E. Radziszewskiego - OSP 2/00/20).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Inspektor dokonał błędnej wykładni art. 1 pr. bud. Jedynie na marginesie należy przywołać, że nadzorowi budowlanemu poddane są mniej skomplikowane obiekty - np. niewielkich rozmiarów obiekty budowlane o konstrukcji stalowej, przeznaczone do przechowywania roweru, drewna bądź mogące stanowić kojec dla psa (przykładowo - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - sygn. II SA/Po 4077/01).
W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że umorzenie postępowania I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli stan faktyczny sprawy podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Także w sytuacji, w której odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, decyzja organu odwoławczego o uchyleniu odmownej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania tej instancji podlega uchyleniu przez sąd administracyjny w części dotyczącej umorzenia postępowania (odpowiednio - wyrok NSA z: 29.9.1987 - IV SA 220/87 - ONSA 2/87/67; 25.7.1986 - IV SA 314/86 - GAP 16/87/41, akceptowane przez A. Wróbla, R. Kędziorę, E. Skibińską, I. Twardowską- Mędrek "Kpa - orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 687 uw. 25,27).
Powiatowy Inspektor błędnie uznał, że "NSA w wyroku" z dnia 27.4.2001 r. - sygn. II SAB/Po 216/00 "nie zakwestionował merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz zwrócił uwagę na procedurę administracyjną". W istocie wyrok ów zapadł w sprawie ze skargi na bezczynność i Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w żadnym stopniu poddać kontroli merytorycznego stanowiska organów administracji publicznej (art. 17 i art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. 74/95/368 ze zm.; wyroki NSA z: 30.9.1999 - I SAB 89/99; 13.11.00 - II SAB 115/00; 10.4.01 - I SAB 37/00). Wniosek, który mógłby wyprowadzić organ administracji publicznej ze wskazanego wyroku prowadzić mógłby do wniosku, że miast pisma z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor winien był wydać decyzję, otwierając przed Stronami możliwość skorzystania z odwołania.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Inspektor dokona koniecznych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - uwzględniwszy uchybienia wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Na podstawie prawidłowych ustaleń organ odwoławczy rozważy, czy owe kontenery metalowe, ustawione w kolumnach, wraz z czterema instalacjami odgromowymi, stanowią całość techniczno - użytkową, która wymagała jednego pozwolenia na budowę (art. 28 pr. bud.), czy też same instalacje odgromowe stanowiły odrębne instalacje, wymagające (poza uzyskaniem pozwolenia na budowę na kolumny metalowych kontenerów z butlami gazowymi) osobnych zgłoszeń (art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b pr. bud.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor uwzględni stan prawny, obowiązujący w dacie jego orzekania (w szczególności ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. pr.bud. - j.t. Dz.U. 207/03/2016; wyrok NSA z 3.8.1995 - SA/Gd 435/95 - OSS 2/96/39, akceptowane przez A. Wróbla - op. cit. s. 692 uw. 45).
Skoro zatem zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy prawu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), należało zaskarżoną decyzję uchylić.
D. Rzyminiak-Owczarczak St. Małek M. Dybowski