Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. M. H. zwrócił się do Wójta Gminy G. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 2,1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. drogą dojazdową, placem manewrowym, stacją transformatorową z układem pomiarowym na terenie położonym w m. C., na działkach nr 90, 96, 101, 178, [...], obręb C.. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w zakończonym postępowaniu.
Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2,1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że analiza wniosku prowadzi do uznania, że wnioskodawca zwrócił się z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy zakończonej wspomnianą decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r., albowiem postępowania dotyczące pozwolenia na budowę dla tej inwestycji było prowadzone przez Starostę i zakończyło się decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Następnie organ stwierdził, że stroną w przypadku wznowienia postępowania jest strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także uczestnik postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją.
M. H. nie był stroną zakończonego postępowania. Podstawą ustalenia kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy był dokument raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, który w odniesieniu do zasad zawartych w przepisach odrębnych szczegółowo określa możliwe uciążliwości powodowane przez przedmiotową inwestycję. Organ podał, że tereny przeznaczone pod inwestycję użytkowane są rolniczo, w pobliżu nie występują zespoły mieszkalno-gospodarcze. Tereny te nie podlegają prawnej ochronie przed hałasem, która to uciążliwość została uznana za podstawową przy tego typu inwestycjach. Organ wyjaśnił, że dopuszczalne wartości hałasu w środowisku zewnętrznym określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 8260. Poziom hałasu emitowany przez przedmiotowy wiatrak o mocy 2,1 MW określono na tzw. mapie hałasu, przy czym izolinia hałasu dla poziomu 45 dB dla zabudowy zagrodowej, dla najmniej korzystnych warunków, zamyka się w granicach 270 m, czyli całkowicie poza terenami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. W związku z tym organ uznał, że stronami postępowania w przedmiotowej sprawie byli właściciele nieruchomości rolnych, na których przewidziano realizację planowanej inwestycji.
Dodatkowo Wójt stwierdził, że żądanie wznowienia postępowania wyrażone przez M. H. nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, poprzestaje jedynie na wskazaniu o braku możliwości zapoznania się strony z dokumentacją w sprawie. Zdaniem organu wnioskodawca nie uzasadnił swego wniosku o wznowienie postępowania.
Na marginesie organ wyjaśnił, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracyjny swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczy się nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji tj. powzięła wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Wójt stwierdził, że obiektywnie można ustalić, że wnioskodawca dowiedział się o kwestionowanej decyzji co najmniej z początkiem marca 2015 r. (data sporządzenia pisma wszczynającego postępowanie przez Starostę [...].03.2015 r.).
W związku z tym organ uznał, że upłynął termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., albowiem od daty dowiedzenia się przez wnioskodawcę o decyzji do dnia wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynął ponad miesiąc.
W zażaleniu od powyższego postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. M. H. zarzucił Wójtowi G. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego i błędne uznanie, że czynniki związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowej nie mają wpływu na zdrowie mieszkańców okolicznych zabudowań, brak wyjaśnienia, kiedy wnioskodawca powziął informację o kwestionowanej decyzji, brak uwzględnienia wnioskodawcy jako strony postępowania oraz nieprawidłowe określenie stron postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że we wniosku o wznowienie postępowania z [...] listopada 2015 r. M. H. wskazał, że informacje o postępowaniu powziął w trakcie postępowania w Starostwie Powiatowym w P. dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 2,1 MW w mn. C.. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można pominąć okoliczności podnoszonej przez uczestnika postępowania P. sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Ów uczestnik przedłożył kopie pisma M. H. z dnia [...] marca 2015 r., w którym wniósł on o zbadanie, czy warunki zabudowy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta [...], że wnioskodawca powziął wiadomość o istnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w marcu 2015 r. Skoro zaś jako przesłankę wznowienia postępowania podniósł brak udziału bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) to do ustalenia, czy został przekroczony termin na złożenie podania o wznowienie, zastosowanie znalazł przepis art. 148 § 2 k.p.a. Kolegium zaznaczyło przy tym, że to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu.
M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący podniósł, iż organy błędnie nie uznały go za stronę postępowania, podkreślając, że zakres oddziaływania inwestycji, a tym samym krąg stron postępowania, ustalono na podstawie izolinii hałasu na poziomie 45 dB, która to izolinia została zaniżona ze względu na zastosowania nieprawidłowej metody obliczeń. Przyjęto bowiem współczynnik tłumienia gruntu G=1 zamiast wymaganego G=0.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
W art. 145 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji (postanowienia). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja (postanowienie) podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.
Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2,1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Kolegium po stwierdzeniu, że podstawą wniosku M. H. o wznowienie postępowania było pozbawienie go możności udziału w tymże postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), uznało na podstawie przedstawionego przez uczestnika postępowania P. E. sp. z o.o. pisma M. H. z dnia [...] marca 2015 r., że właśnie w marcu 2015 r. dowiedział się on o kwestionowanej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r. i jej rozstrzygnięciu.
Zważyć należy, że o wznowieniu postępowania właściwy organ administracji może orzec tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a lub 145b k.p.a., a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a. Przy tym w przypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozpatrując dopuszczalność wznowienia organ administracji nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 882). W tej fazie postępowania w sprawie wznowienia postępowania organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji powinien zbadać, czy podanie o wznowienie wniosła osoba posiadająca interes prawny we wznowieniu postępowania, czy powołała się w nim na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1, art. 145a lub w art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia podania.
Jeżeli wymogi te były spełnione, organ postanowieniem wznawia postępowanie, zaś w przeciwnym wypadku zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wydanie któregokolwiek z tych rozstrzygnięć wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego przy zachowaniu reguł określonych w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z uwagi na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie wznowienia postępowania, dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być więc jednoznaczne. Wniesienie podania o wznowienie postępowania ograniczone jest terminem przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a., który wynosi jeden miesiąc. W przypadku podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz 5-8 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, natomiast w odniesieniu do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, którą chce wzruszyć. Przy czym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania.
Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, Lex nr 574438; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, Lex nr 595668). Zatem miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.
Złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wobec tego ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest podstawowym obowiązkiem organów obu instancji. Dodać należy, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie terminu musi być więc udowodnione przez stronę. Nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy określił moment dowiedzenia się przez M. H. o kwestionowanej decyzji na podstawie treści pisma skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. skierowanego do Starosty [...], w którym wskazał on, że wnosi "o ustalenie, czy procedura lokalizacyjna jest prowadzona prawidłowo i czy warunki zabudowy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami." Zdaniem organu odwoławczego z pisma tego wynika, że w dacie jego sporządzenia skarżący wiedział o wydanej decyzji Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy, albowiem zwrócił się o zbadanie, czy warunki te zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zdaniem Sądu ocena Kolegium w tym zakresie była przedwczesna.
Zauważyć bowiem należy, że w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. M. H. nie wskazał ani daty wydania kwestionowanej decyzji, ani nie określił organu administracji publicznej, który ją wydał. Jednocześnie pismo to – jako wniosek o "zbadanie prawidłowości procedury lokalizacji i warunków zabudowy" – skarżący zaadresował do Starosty [...], a więc organu właściwego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nie zaś do Wójta gminy G., który wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2011 r.
Jednocześnie zważyć należy, że choć obowiązek wykazania, w jakiej dacie wnioskodawca dowiedział się o ostatecznej decyzji, którą stara się podważyć w drodze wznowienia postępowania, spoczywa na nim, to organ prowadzący postępowania, w sytuacji braku lub niedostatecznej ilości dowodów w tym zakresie, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie tej okoliczności. Tymczasem w niniejszym postępowaniu M. H. we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2015 r. w żaden sposób nie podał, kiedy dowiedział się o decyzji Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie, a organ odwoławczy ograniczył się do oparcia na jedynym w tym zakresie zgromadzonym dowodzie – kopii pisma M. H. z dnia [...] marca 2015r.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., której emanację w postępowaniu wyjaśniającym stanowią przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania została udowodniona.
W ocenie Sądu organ odwoławczy przedwcześnie, bez przeprowadzenia w tym zakresie rzetelnych ustaleń, uznał, że skarżący dopuścił się naruszenia art. 148 § 2 k.p.a., składając podanie o wznowienie postępowania po upływie miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Tym samym – jak Sąd stwierdził na wstępie rozważań – Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąć związane normą określoną w art. 153 P.p.s.a., uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające we wskazanym w niniejszym wyroku zakresie i wyda adekwatne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie.
W szczególności organ II instancji winien zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie kiedy dowiedział się o decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] oraz rozważyć przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów w postaci akt postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji prowadzonego przez właściwego miejscowo starostę celem zweryfikowania czy, a jeśli tak to na jakim etapie tegoż postępowania M. H. dowiedział się o istnieniu decyzji kończącej postępowanie o wznowienie którego wnosi.
W realiach niniejszej sprawy nie można bowiem abstrahować od okoliczności, że stanowiące jedyny dowód na jaki powołał się organ pismo M. H. z dnia [...] marca 2015 r. nie jest (jak już wykazano powyżej jednoznaczne), a dodatkowo zostało przedstawione przez inwestora P. E. sp. z o.o. zainteresowanego wykazaniem, że wniosek M. H. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ustalającą na rzecz tej spółki warunki zabudowy, jest spóźniony, które to okoliczności uzasadniają potrzebę dokonania jego wartości dowodowej dla niniejszej sprawy w kontekście całokształtu akt postępowania w ramach którego zostało złożone.
Na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym dla treści wydanego wyroku Sąd pragnie nadto wskazać na potrzebę uzupełnienia (w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu) akt postępowania administracyjnego, o dokumenty potwierdzające przysługiwanie M. H. praw rzeczowych bądź obligacyjnych, z których wyprowadza on roszczenie o uznanie go za stronę postępowania, albowiem informacji tego rodzaju brak było w przedstawionych Sądowi aktach sprawy.
Rozpoznając skargę Sąd nie odniósł się do podnoszonych w niej argumentów dotyczących wadliwego zdaniem skarżącego odmówienia mu przymiotu strony, w postępowaniu którego wznowienia się domaga, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w orzekaniu, a jedynie kontrolują ich działalność pod kątem jej legalności. Do zbadania powyższej okoliczności przez organ administracji I instancji będzie bowiem mogło dojść dopiero w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. i w ramach prowadzonego przez właściwy organ na podstawie art. 149 § 2 k.p.a postępowania co do przyczyn wznowienia. Dopiero zatem w ramach ewentualnej kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. sąd administracyjny uprawniony będzie do zbadania pod kątem zgodności z prawem stanowiska organów co do posiadania bądź braku posiadania przez dany podmiot przymiotu strony postępowania, którego wznowienia podmiot ten domaga się na podstawie art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów sądowych – uiszczonego wpisu od skargi (pkt II. sentencji wyroku).