Uzasadnienie
Skarżąca - Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną uprzednio przez skarżącą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] organ I instancji zgłosił w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) sprzeciw.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w wyniku zawiadomienia inwestora- SM "A" w P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego Segment "E" z garażami w piwnicy budynku na Oś. [...] w P. przy ul. [...], która to inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu [...] 07.2005r. kontroli obiektu. W wyniku tej kontroli ustalono, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, co jest naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Nadto stwierdzono, iż obiekt nie został wykończony w sposób określony w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] projekcie budowlanym bowiem w lokalach mieszkalnych nie wykonano zewnętrznych warstw posadzkowych, nie zamontowano drzwi wewnętrznych, nie pomalowano ścian, w łazienkach brak jest osprzętu sanitarnego, zaś w pomieszczeniach kuchennych brak jest kuchenek elektrycznych lub gazowych - co narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 d i 2a Prawa budowlanego. Wszystko to spowodowało, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, która to decyzja w wyniku wniesionego przez inwestora odwołania została przez organ odwoławczy w dniu [...]uchylona a,sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Obecnie ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podał, iż inwestor składając zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego działał w oparciu o przepis art. 54 Prawa budowlanego bowiem prawidłowym- zgodnie z informacją uzyskaną przez organ nadzoru budowlanego od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed [...]nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy. W takiej sytuacji- zdaniem organu I instancji - nie przeprowadza się też obowiązkowej kontroli i nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji przy tym dokonał interpretacji załącznika nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] w ten sposób, iż uznał ten załącznik jako ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów Prawa budowlanego bowiem- w jego ocenie- nie spełniał on wymogów określonych przepisami prawa aby uznać go jako załącznik do decyzji.
Obecnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji odwołując się do przeprowadzonej kontroli stwierdził, iż obiekt nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt 2 Prawa budowlanego bowiem w wielu lokalach mieszkalnych brak osprzętu sanitarnego, w tym punktów czerpalnych i do kanalizacji, w jednym lokalu brak osprzętu elektrycznego a nadto mimo wyposażenia budynku w instalację gazową, nie zamontowano kuchenek gazowych. Zdaniem organu I instancji twierdzenia inwestora o tym, że kuchenki gazowe mają być montowane indywidualnie przez użytkowników mieszkań nie zasługują na uwagę bowiem w takim przypadku potrzebne będą kolejne sprawdzenia szczelności instalacji gazowej a nadto w świetle przepisów Prawa budowlanego stroną w sprawie zakończenia budowy jest jedynie inwestor,a więc bez znaczenia pozostają dla sprawy indywidualne ustalenia inwestora z użytkownikami lokali mieszkalnych bowiem tylko inwestor musi gwarantować zgodne z przepisami bezpieczne użytkowanie obiektu.
Dodatkowo wskazano i na to, ze w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę podano, że na klatce schodowej istnieje możliwość zainstalowania urządzenia technicznego do transportu wózków inwalidzkich, zaś nie pokazano rozwiązania dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego - zdaniem organu I instancji - skoro na dzień kontroli przedmiotowy budynek nie był dostępny dla osób niepełnosprawnych i w dokumentacji nie zostało podane takie rozwiązanie gwarantujące taki dostęp, nie można stwierdzić w oparciu o posiadane przez organ I instancji dokumenty, ze została zapewniona możliwość wykonania pochylni do zainstalowania odpowiednich urządzeń technicznych umożliwiający dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na parterze z jednoczesnym zagwarantowaniem, że szerokość użytkowa klatki schodowej i schodów zewnętrznych będzie odpowiadała przepisom technicznym.
Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł inwestor - SM "A" w P. W odwołaniu wskazał, że organ I instancji zgłosił sprzeciw po upływie ustawowego terminu 21 dni do jego zgłoszenia. Co do kwestionowanych przez organ I instancji braków, odwołujący podał, iż roboty wykończeniowe zostały określone w indywidualnych umowach z członkami Spółdzielni, co jest zgodne z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2000r. a powołane w skarżonej decyzji braki - w ocenie odwołującego - nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa obiektu jak i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego.
Odwołujący podał nadto, że we wszystkich lokalach mieszkalnych zostały zamontowane liczniki ciepłej i zimnej wody i nie ma żadnych przeszkód technicznych do montowania osprzętu sanitarnego, w tym punktów czerpalnych, zaś po zamontowaniu w lokalach mieszkalnych kuchenek gazowych następuje odbiór instalacji gazowej i przeprowadzenie próby szczelności przez uprawniony podmiot. Co do możliwości zainstalowania urządzenia technicznego do transportu wózków inwalidzkich, odwołujący przedłożył w formie rysunku technicznego projekt platformy dla niepełnosprawnych.
Rozpoznając odwołanie, organ II instancji w skarżonej obecnie decyzji z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną powołał się na ustalenia kontrolne z dnia [...] dokonane przez organ I instancji i odnosząc się do projektu budowlanego, w części dotyczącej wykończenia wewnętrznego obiektu podał, iż przedmiotowy obiekt nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym integralną częścią decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę bowiem brak jest wykonania wszystkich robót przewidzianych tym projektem, co - w ocenie organu odwoławczego - nie stwarza warunków umożliwiających przystąpienie do jego użytkowania.
W skardze kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółdzielnia wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżonym decyzjom zarzuca naruszenie art. 54 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej uzupełniając je o dodatkową argumentację. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że jako podstawę prawną skarżonej decyzji podał jedynie przepisy proceduralne nie wskazując na przepis prawa materialnego.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej odwołując się do argumentacji podanej w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu braku powołania podstawy prawnej poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy podano, iż organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przepisy prawa materialnego jedynie w sytuacji uchylenia w całości lub w części skarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli w sytuacji skorzystania przez organ odwoławczy z przysługujących jemu kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, co nie zachodziło w rozpoznawanej przez organ sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Otóż całkowicie należy przychylić się do prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) był spóźniony.
Termin do jego zgłoszenia wynosi 21 dni i liczony jest - zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu - od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Od tego dnia więc liczy się termin, który ustawodawca przewidział dla organu nadzoru budowlanego dla zgłoszenia sprzeciwu. W orzecznictwie Naczelnych Sądów Administracyjnych brak jest utrwalonego poglądu co do kwestii zachowania przez organ terminu, o którym mowa w omawianym przepisie. Otóż w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2002r., IV S.A. 541/00, oraz z dnia 14 czerwca 2000r., S.A./Rz 2966/98, niepublikowany przyjęto, iż dla zachowania tego terminu nie jest istotna data doręczenia decyzji, lecz dzień jej wydania.
Z kolei w wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. (II S.A./Kr 965/02, ONSA 2003/4/147), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organ może zgłosić sprzeciw (...), jeżeli doręczy stronie decyzję w terminie określonym w tym przepisie. Tak więc termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, obejmuje także doręczenie decyzji stronie.
Sąd orzekający przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 grudnia 2002r. - co jest całkowicie zgodne z art. 110 k.p.a., w którym to przepisie ustawodawca stwierdza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (to końcowe stwierdzenie dotyczy tzw. odwołalności decyzji). Tak więc doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Innymi słowy w piśmiennictwie wskazuje się na to, iż akt woli władzy staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie, o ile ustawy specjalne nie stanowią inaczej (komentator J.Pokrzywnicki. Postępowanie administracyjne, s. 209).
Konkludując powyższe, Sąd orzekający przychyla się do stanowiska obszernie uzasadnionego przez skarżącego w kwestii tyczącej się zachowania terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, uznając tym samym, iż termin ten nie został przez organ nadzoru budowlanego zachowany skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy doręczono organowi w dniu [...] 06.2005r., zaś sprzeciw został zgłoszony decyzją z dnia [...]doręczoną zgłaszającemu w dniu [...] 07.2005r.
Kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem skarżonej decyzji jest ten, że w omawianej sprawie wybrano niewłaściwy tryb postępowania bowiem wyrazem zgłoszenia zakończenia budowy było zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy podczas, gdy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego winien uzyskać ostateczną decyzję na użytkowanie. Wynika to wprost z art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organy obydwu instancji jako, że przedmiotowy obiekt budowlany należało zaliczyć do kategorii XIII.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ administracji publicznej orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania a w omawianej sprawie przepis art. 55 Prawa budowlanego wyczerpująco wskazywał przypadki, w których konieczne jest ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie i do tych przypadków należało zaliczyć omawianą sprawę.
Nadto należy dodatkowo wskazać i na to, iż w dacie wszczęcia przez organ postępowania omawiany przepis miał takie samo brzmienie.
Z kolei treść art.7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw opublikowanej w Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 718, absolutnie nie wskazuje na trafność dokonanej przez organ nadzoru budowlanego interpretacji prowadzącej do konkluzji, iż w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wydano przed [...] nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i dotyczy to budynku mieszczącego się obecnie w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy takiego obiektu jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Mianowicie przepis art. 7 w/ powołanej ustawy, która weszła w życie 11.07.2003r. jedynie wskazuje na to, że do obiektów budowlanych takich jak w omawianej sprawie (a więc w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. wydano pozwolenie na budowę) nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy i to zarówno w sytuacji po zawiadomieniu o zakończeniu budowy jak i w sytuacji po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Wreszcie pozbawionym racji - w ocenie Sądu orzekającego - jest twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], że załącznik nr 2 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] należało potraktować jako ogólną informację dla inwestorów o obowiązkach wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ nie miał prawa odmówić temu dokumentowi przymiotu załącznika do decyzji skoro treści decyzji wyraźnie stanowi, iż jest on jej integralną częścią, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i prawomocna. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem aby było inaczej.
Tak więc nie są niczym uzasadnione wywody organu I instancji podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...],że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wydano przed dniem [...] nie nakładając przy tym obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to prawidłowym zakończeniem procesu budowy obiektu mieszczącego się w katalogu obiektów wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego będzie tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Powyższe mogłoby prowadzić do konkluzji, iż sprzeciw zgłoszony przez organ nadzoru budowlanego był słuszny skoro wybrano niewłaściwy tryb postępowania dokonując zawiadomienia o zakończeniu budowy zamiast wnioskując o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej Sąd orzekający uchylił skarżoną decyzję ze względu na to, iż sprzeciw był spóźniony a więc w tym przypadku doszło do milczenia organu a także i z tych względów, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 Prawa budowlanego w obecnym stanie prawnym jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ, iż w istocie budowa nie została zakończona (komentarz do art. 54 Zdzisław Kostka. Prawo budowlane. Komentarz. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o.. Gdańsk 200, s. 147).
Tak więc ewentualne zarzuty podnoszone przez organ I instancji i mające- w jego ocenie- uzasadniać twierdzenie, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym bowiem nie wykonano przewidziane w tym projekcie roboty budowlane, mogą być podnoszone w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 Prawa budowlanego.
Ubocznie należy jednak wskazać na to, iż art. 34 Prawa budowlanego wskazuje co powinien zawierać projekt budowlany. Tak więc ewentualne czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego w tym zakresie winny dotyczyć jedynie tego, co wynika z art. 34 Prawa budowlanego.
Obecnie organ odwoławczy, kierując się zawartą w niniejszym uzasadnieniu argumentacją i mając na uwadze to, iż wskutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu doszło do swoistego wyrażenia przez organ nadzoru budowlanego zgody poprzez milczenie tego organu- organ odwoławczy nie mógł i nie może merytorycznie rozpoznać sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 & 1 pkt 1a i c, art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji.
/-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska
MK