Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) stwierdził u J. K. chorobę zawodową - obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznej 1,2 i 3 kHz, wymieniony w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869).
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że na podstawie orzeczenia lekarskiego nr (...)z dnia (...) stycznia 2010 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej, wystawionego przez Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodek w K., otrzymanego przez organ w dniu 01 lutego 2010 r., oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustalono, że J. K. był zatrudniony w okresie od (...) maja 1997 r. do (...) października 2009 r. w "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. na stanowisko operatora spycharki. Długoletnia praca w narażeniu na hałas ponadnormatywny spowodowało trwałe uszkodzenie słuchu (ucho prawe - 60 dB, ucho lewe - 45 dB) pomimo wyposażenia przez pracodawcę w ochronniki słuchu. Pomiary natężenia hałasu dotyczące spycharki, na której pracował J. K., wykonane w latach 2004 - 2009 r. wykazywały przekroczenia natężenia hałasu w przedziale od 4,1 do 6.1 dB. Mając powyższe na względzie organ orzekł jak w sentencji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu (...) marca 2010 r. "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez dyrektora – B. S., wnosząc o jej zmianę i uznanie, że uszkodzenie słuchu u J. K. nie ma charakteru zawodowego albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił organowi I instancji, że ten nie przekazał Spółce orzeczenia lekarskiego z dnia (...) stycznia 2010 r. oraz podkreślił, że w treści rozstrzygnięcia nie stwierdzono, aby nieznaczne przekroczenie norm hałasu (których skutek niwelowało używanie przez J. K. ochronników słuchu) w istocie było przyczyną powstania zawodowego uszkodzenia słuchu. Podkreślono, że uszkodzenie słuchu mogło powstać w sposób naturalny lub z innych przyczyn mechanicznych, niezależnych od wykonywanej pracy zawodowej.
Dodatkowo wskazano, że z akt osobowych J. K. wynika, że nie zawsze pracował on u skarżącego - stąd uszkodzenie słuchu nie musiało wynikać z winy Spółki, a od początku zatrudnienia w "A" Sp. z.o.o., był on poddawany systematycznym obowiązkowym badaniom lekarskim, które nie wykazały przeciwwskazań do wykonywania pracy operatora spycharki. Wskazano również, że w okresie zatrudnienia w Spółce J. K. uczestniczył w szkoleniach BHP i używał ochronników słuchu.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 5 pkt. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) marca 2010 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że jak wynika z analizy akt administracyjnych J. K. był zatrudnionych w innych jednostkach niż tylko "A" Sp. z.o.o., w których również był narażony na ponadnormatywny hałas. Jednostki powyższe nie brały jednakże udziału w postępowaniu, gdyż nie zostały o nim zawiadomione przez organ w toczącym się postępowaniu, co stanowiło nie tylko naruszenie zasad postępowania administracyjnego, ale uniemożliwiło również wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Organ II instancji wskazał, że orzeczenie lekarskie z dnia (...) stycznia 2010 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej, wystawione przez Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodek w K., nie spełnia cechy opinii biegłego, bowiem ogranicza się do lakonicznych stwierdzeń i nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości i dostatecznego uzasadnienia.
Podniesiono, że orzeczenie lekarskie jest dowodem, o jakim mowa w art. 84 § 1 kpa, które musi być szczegółowo uzasadnione gdyż podlega ocenie organu administracji, który na jego podstawie wydaje decyzję administracyjną. Mając powyższe na względzie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł jak w sentencji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł w dniu 17 maja 2010 r. J. K. reprezentowany przez radcę prawnego – I. K. S., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszeniem norm proceduralnych poprzez przyznanie "A" Sp. z.o.o., przymiotu strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak również naruszenie art. 80 oraz art. 84 kpa poprzez przyjęcie, że organ I instancji nienależycie zebrał materiał dowodowy w sprawie, jak również wadliwie uznał, że orzeczenie lekarskie z dnia (...) stycznia 2010 r. nie spełnia cech opinii biegłego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym "A" Sp. z.o.o., wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia (...) marca 2010 r. winna wykazać swój interes prawny do jego wniesienia, i tym samym do brania udziału w toku postępowania i to na prawach strony. Zdaniem Skarżącego Spółka nie posiada żadnego interesu w sprawie - jest byłym pracodawcą Pana K. i w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego stron tych nie wiązał żaden stosunek prawny. W dalszej części skargi pokreślono, że w poprzednim okresie, a więc pod rządami ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych interes prawny pracodawców (zakładów pracy) w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wyrażał się w tym, że byli oni zobowiązani do wypłaty jednorazowych odszkodowań poszkodowanym pracownikom, niezależnie od świadczeń wypłacanych z tego tytułu przez ZUS.
Ten system świadczeń ustąpił jednak obecnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz. 1673 ze zm.), zgodnie z którą wyłącznie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują świadczenia z tytułu choroby zawodowej. Stąd doszło do zerwania z obowiązującym poprzednio dualizmem podmiotów zobowiązanych do wypłaty jednorazowych odszkodowań dla poszkodowanych pracowników. W związku z tym, że pracodawca nie jest już zobowiązany do wypłacenia pracownikowi jednorazowego odszkodowania z tytułu choroby zawodowej, odpadła materialnoprawna podstawa do udziału byłego pracodawcy w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej.
Ponadto wskazano, że materialnoprawną podstawą do bycia stroną postępowania nie mogą być też przepisy prawa cywilnego, na podstawie których pracownik mógłby ewentualnie dochodzić od pracodawcy renty uzupełniającej. Jest to kwestia odpowiedzialności cywilnoprawnej pracodawcy, z którą nie ma bezpośredniego związku interes prawny wymagany do udziału w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej. Interesu prawnego pracodawcy nie można również upatrywać w § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., w sprawie chorób zawodowych. Podkreślono, że stanowisko, że pracodawcy nie przysługuje interesu prawny do wnoszenia odwołań czy skarg w sprawach dotyczących chorób zawodowych, jest w orzecznictwie utrwalone, co potwierdza Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1447/08, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/G1 596/08.
Odnosząc się do kwestii uznania przez organ II instancji, że orzeczenie lekarskie z dnia (...) stycznia 2010 r. nie spełnia cech opinii biegłego, wskazano, że pomimo prawnej możliwości, nikt nie zakwestionował powyższego orzeczenia, które następnie stało się podstawą wydania decyzji stwierdzającej u J. K. chorobę zawodową. Zdaniem skarżącego, każde, nawet najbardziej lakoniczne orzeczenie lekarskie w tego typu sprawie ma charakter opinii biegłego. Tym samym to organ I instancji ma prawo uznać czy na podstawie takiego czy innego orzeczenia możliwe jest wydanie decyzji o określonej treści.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia (...) września 2010 r. "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. wskazały, że interes prawny Spółki do bycia stroną postępowania wynika z § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w którym wskazano, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej albo jej braku organ przesyła pracodawcy lub pracodawcom zatrudniającym pracownika. Dodatkowo podkreślono, że pracodawca oraz były pracodawca ma określone obowiązki wynikające z przepisów prawa w przypadku wystąpienia choroby zawodowej (np. zawiadomienia Państwowego Inspektora Sanitarnego i właściwego Inspektora Pracy).
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia interesu prawnego pracodawcy do bycia stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.
Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyrażenie "interes prawny" użyte w treści powyższego artykułu, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Podkreślenia jednakże wymaga, że kształt tego interesu jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne, może on zatem być różny wobec różnych regulacji prawnych. Jednocześnie, jeżeli interes prawny ma być podstawą legitymacji procesowej w jakimś postępowaniu, to będzie on różny w zależności od tego, jaki jest cel tego postępowania i czy jest to postępowanie jurysdykcyjne, kończące się decyzją administracyjną (określenie konkretnych uprawnień lub obowiązków), czy jest to postępowanie kończące się wydaniem aktu, postępowanie egzekucyjne, czy też zmierza ono do kontroli jakiegoś aktu lub czynności.
Konkretny kształt danego interesu prawnego pozostaje więc zawsze w jakieś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi administracyjnemu na zastosowanie prawa lub na kontrolę tego zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 września 2005 r., sygn. akt II GSK 59/05, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Równocześnie istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1998 r., sygn. akt III SA 955/07, LEX 34944). Interes prawny musi być przy tym "własny", a nie jak można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny ale i prawny. Podkreślić należy, że istnienie Interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawie, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1676/07, w którym wskazano, że zakład pracy nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym choroby zawodowej osoby u niego zatrudnionej. Jak trafnie wskazano, w powyższym orzeczeniu w poprzednim okresie interes prawny zakładów pracy w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wyrażał się w tym, że były one zobowiązane do wypłaty jednorazowych odszkodowań poszkodowanym pracownikom, niezależnie od świadczeń wypłacanych z tego tytułu przez Zakładów Ubezpieczeń Społecznych. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. P5/01 orzekającego niezgodność z Konstytucją RP nieobowiązującego art. 32 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułów wypadków przy pracy i chorób zawodowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych został zobowiązany do wypłacania jednorazowych odszkodowań z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych pracownikom wszystkim zakładów pracy i członkom ich rodzin.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie w dniu 19 czerwca 2002 r. (zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Aktualnie jednorazowe odszkodowanie z tytułu stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu pracownika albo śmierci pracownika wskutek wypadku przy pracy lub choroby zawodowej jest obecnie świadczeniem z ubezpieczenia społecznego uregulowanym w ustawie z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.). Tym samym w aktualnym stanie prawnym zerwano z obowiązującym poprzednio dualizmem podmiotów zobowiązanych do wypłaty jednorazowych odszkodowań dla poszkodowanych pracowników.
W związku z tym, iż zakład pracy nie jest już zobowiązany do wypłacenia pracownikowi jednorazowego świadczenia z tytułu choroby zawodowej, odpadła materialnoprawna podstawa do udziału zakładu pracy w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Brak podstawy materialnoprawnej, z którą ustawa wiązałoby powstanie po stronie zakładu pracy obowiązku lub przyznanie uprawnienie przesądza z kolei, że zakład nie ma interesu prawnego opartego na prawie lub chronionego przez prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.
Mając powyższe na względzie Sąd wskazuje, że "A" Sp. z.o.o. wnosząc odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie legitymował się własnym interesem prawnym do wniesienia powyższego środka. Spółka nie była bowiem stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, co z kolei przesądza o braku możliwości zaskarżania wydanych orzeczeń.
Za nietrafny uznać należy podnoszony przez Spółkę argument, że interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego może być wyinterpretowały z § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w którym wskazano, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej albo jej braku organ przesyła pracodawcy lub pracodawcom zatrudniającym pracownika. Sąd podkreśla, że przepis powyższy ma charakter przepisu procesowego, z którego nie wynikają prawa lub obowiązki materialnoprawne dla pracodawcy. Przepis powyższy nakłada bowiem na organy prowadzące postępowanie jedynie obowiązek doręczenia wydanego rozstrzygnięcia, nie przesądzając jednocześnie o jakichkolwiek uprawnieniach lub obowiązkach, które wiązałyby się z wydaną decyzją.
Tym samym nie ma on żadnego bezpośredniego wpływu na istnienie własnego interesu Spółki do bycia stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Interes wynikający z § 8 ust. 3 pkt. 2 powyższego rozporządzenia może być rozpatrywany jedynie w kategorii interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, z którego można by interpretować określone prawa lub obowiązki zakładu pracy.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, pracodawca oraz były pracodawca osoby, względem której toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Tym samym Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając wniesione przez "A" Sp. z.o.o. odwołanie od decyzji organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 oraz art. 138 § 1 kpa, a więc dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia (...) kwietnia 2010 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej, a w konsekwencji, rozważyć konieczność umorzenia postępowania odwoławczego, jako wniesionego przez podmiot nie mający przymiotu strony.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy.
/-/ J.Zieliński /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Drzazga
MK