Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika Z. C. o zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi G., gm. W., oznaczonej jako działka nr (...) na odcinku graniczącym z nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...) i nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia opisanych powyżej nieruchomości złożył na rozprawie w dniu (...) listopada 2014 r. pełnomocnik strony postępowania – Z. C. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się na wniosek A. i K. B., a stosownie do treści art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na wniosek jedynie w sytuacji, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ wniosek o zawieszenie postępowanie nie pochodził od strony uprawnionej do jego złożenia, organ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.
Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W. Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. pełnomocnik Z. C. – adwokat M. K., wniósł zażalenie na postanowienie z dnia (...) listopada 2014 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. Wniesiono o uchylenie postanowienia z dnia 10 listopada 2014 r. oraz o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi G., gm. W., oznaczonej jako działka nr (...) na odcinku graniczącym z nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...) i nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...).
Uzasadniając zażalenia pełnomocnik podniósł, że przed sądem powszechnym w Szamotułach toczyła się w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku sprawa dotycząca rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Do akt sądowych zostały przy tym złożone dokumenty geodezyjne, w tym szkic polowy z 1928 r., mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia toczącej się obecnie przed Burmistrzem sprawy administracyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr (...). Pełnomocnik złożył już do Sądu Rejonowego wniosek o udostępnienie akt archiwalnych, jednakże w jego ocenie, do czasu ich uzyskania, za celowe uznać należało zawieszenie postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia (...) listopada 2014 r. podtrzymując w całości stanowisko zajęte przez Burmistrza Miasta i Gminy W. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. C. reprezentowany przez adwokata M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięci a Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) listopada 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 134 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a., wskazuje na obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia.
Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi przy tym naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia, które na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości.
W powyższym świetle obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygniecie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych powołany powyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1587/13, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, Baza NSA. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Baza NSA, które to stanowisko Sąd, w niniejszym składzie w pełni akceptuje, skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.
Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987).
Podsumowując powyższe rozważania powtórzyć należy, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium rozpoznało wniesione przez skarżącego zażalenie dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.