Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] na podstawie art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.Nr 11, poz. 79 ze zm.), zezwolił A. i J. małżonkom P. na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze pod budowę bazy produkcyjnej. Ustalono także należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i stałe opłaty roczne. W uzasadnieniu wskazano, że A. i J. P. otrzymali w dniu [...] decyzję o lokalizacji inwestycji oraz zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] 1990 r. i Wojewody z dnia [...] na wyłączenie gruntów z produkcji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie zmienione decyzjami: Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] ([...]) oraz Wojewody z dnia [...] ([...]) w zakresie adresatów obowiązku ponoszenia opłat i sposobu określenia wysokości należności.
A. P. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i zmieniających ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] oraz Wojewody z dnia [...]. Wskazali przy tym, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej odbyło się bez ich udziału. Będąc właścicielami nieruchomości, nie składali oni wniosku o ich wyłączenie z produkcji rolnej, o takim wniosku nie wiedzieli, decyzja Burmistrza nie została im doręczona, a wiedzę o jej wydaniu powzięli dopiero w lutym 1997 r. Podkreślili, że o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wystąpiono w imieniu użytkującej wówczas te grunty, nieistniejącej już spółki A Sp. z o.o. w L., a pismo nie zostało podpisane przez organ uprawniony do reprezentowania spółki. Wskazali też, iż zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 obowiązującej w chwili składania wniosku ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych za osobę wyłączającą grunty z produkcji rolnej mogła być uznana wyłącznie spółka A, a nie właściciele gruntów (k. [...] – 2 [...] akt administracyjnych drugiej instancji).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że podnoszone zarzuty nie wyczerpują przesłanek nieważności decyzji ostatecznych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.(k. [...] – [...] akt administracyjnych drugiej instancji).
A. P. i K. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając ponownie, iż naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Postępowanie zostało przeprowadzone bez ich wiedzy i udziału, a decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] nie została im doręczona. Ich zdaniem decyzja narusza obowiązujące prawo materialne przez obciążenie opłatami osób, które nie powinny być nimi obciążone. Nadto zaś pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym i przeprowadzenie postępowania bez jej udziału stanowiło rażące naruszenie zasady czynnego udziału stron z art.10 § 1 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że okoliczność, iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważności decyzji. Obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych spoczywa na osobie wyłączającej grunty z produkcji, a wyłączającym jest właściciel albo osoba nabywająca wyłączane grunty na cele nierolnicze (art. 13 ust. 2 i art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. Nr 11, poz.
- 79) (k. 33-35).
Zaskarżając powyższą decyzję A. P. i K. P. wnieśli o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] oraz decyzji Wojewody z dnia [...]. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa przez złamanie zasady udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów odbyło się bez udziału właścicieli gruntów wyłączonych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem wymienionych wyżej kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Istotą tego postępowania jest wyłącznie zbadanie czy istnieje (bądź nie istnieje) jedna z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikacja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadza się zatem do ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych wyżej przyczyn nieważności.
Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] (i decyzji zmieniających powyższe rozstrzygnięcie), wskazując, iż zostali pozbawieni prawa udziału w postępowaniu. Wymieniona przesłanka nie mieści się w wymienionym wyżej katalogu, jest natomiast jedną z podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Zaznaczyć trzeba, iż wprawdzie instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określona w art. 156-158 k.p.a., ma pewne cechy wspólne z instytucją wznowienia postępowania (obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej) jednak między tymi postępowaniami istnieje zasadnicza różnica polegająca na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada tkwi w samej decyzji (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990, IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1).
W konsekwencji powyższego zasadniczo różnią się skutki zastosowania obu trybów postępowania. W wyniku wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jako tkwiących w samej decyzji, następuje nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może przy tym mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)(por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 836)
W następstwie wznowienia postępowania, działając w trybie art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji dokonuje kontroli prawidłowości wydanej decyzji i może uchylić decyzję dotychczasową, wydając decyzję nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.) lub odmówić jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wada wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może zatem spowodować jedynie wzruszalność decyzji.
Skoro zatem skarżący, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], wskazali wyłącznie fakt, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w świetle art. 156 § 1 k.p.a, skargę należało uznać za niezasadną.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
/-/ M. Górecka /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska hp