Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2025 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), art. 31 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.; dalej: "k.c."), ustalił łączne koszty rozgraniczenia działek nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] na kwotę [...]zł oraz zobowiązał do uiszczenia tych kosztów w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia: Gminę [...] w kwocie [...]zł, E. W. w kwocie [...]zł, Z. S. w kwocie [...]zł, Z. S. w kwocie [...]zł, R. i B. S. w kwocie [...]zł, D. i J. S. w kwocie [...]zł, B. M. w kwocie [...]zł, A. i A. R. w kwocie [...]zł, A. S. w kwocie [...]zł, I. i J. S. w kwocie [...]zł, M. M. w kwocie [...]zł, T. N. w kwocie [...]zł, J. K. w kwocie [...]zł, I. i A. S. w kwocie [...]zł, A. S. w kwocie [...]zł, M. H. w kwocie [...]zł, M. i T. G. w kwocie [...]zł, Ł. K. w kwocie [...]zł, K. i T. S. w kwocie [...]zł, S. N. w kwocie [...]zł, Nadleśnictwo [...] w kwocie [...]zł, H. i K. U. w kwocie [...]zł, J. K. w kwocie [...]zł, E. K. w kwocie [...]zł, K. K. w kwocie [...]zł, M. M. w kwocie [...]zł, M. K. w kwocie [...]zł, P. S. w kwocie [...]zł, Z. S. w kwocie [...]zł, Ł. W. w kwocie [...]zł, M. i M. C. w kwocie [...]zł, M. S. w kwocie [...]zł, W. i M. S. w kwocie [...]zł, E. i Z. S. w kwocie [...]zł, I. i T. W. w kwocie [...]zł, S. K. w kwocie [...]zł, S. K. w kwocie [...]zł, J. L. w kwocie [...]zł, Ł. L. w kwocie [...]zł, K. L. w kwocie [...]zł, T. L. w kwocie [...]zł, A. L. w kwocie [...]zł, K. G. w kwocie [...]zł, M. P. w kwocie [...]zł, T. G. w kwocie [...]zł, M. K. w kwocie [...]zł, D. i L. M. w kwocie [...]zł, P. i T. P. w kwocie [...]zł, S. S. w kwocie [...]zł, K. S. w kwocie [...]zł, H. S. w kwocie [...]zł, K. D. w kwocie [...]zł, K. P. w kwocie [...]zł, G. N. w kwocie [...]zł oraz L. i W. Z. w kwocie [...]zł.
Na wskazane postanowienie wpłynęły dwa zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego datowane na dzień 20 sierpnia 2025 r. Jedno zostało złożone przez M. i M. C., a drugie przez E. K., M. M., M. K., J. K. i K. K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 października 2025 r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r., nr [...].2), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli E. K., M. M., M. K., J. K. i K. K., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 152 k.c. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie przedmiotowy przepis, w sytuacji gdy skarżący nie żądali dokonania rozgraniczenia, a rozgraniczenie nie było czynione w ich interesie,
- 1. przepisów prawa procesowego:
- a) art. 262 §2 k.p.a. poprzez ustalenie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie i na żądanie strony, w sytuacji, gdy w rzeczywistości strona ani nie żądała dokonania rozgraniczenia, ani nie miała w tym żadnego interesu prawnego, w sytuacji gdy rozgraniczenie zostało dokonane niezgodnie ze stanem rzeczywistym,
- b) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia obarczonego wadami prawnymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku gruntownego zebrania, analizy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- c) niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, brak pełnego wyjaśnienia sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
- d) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.
- e) art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez uniemożliwienie im przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniami z dnia 6 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 44/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę co do M. M., M. K., J. K. i K. K. oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 63 § 3 w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia bez dokonywania jego merytorycznej oceny.
Jak wynika z akt sprawy, na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 6 sierpnia 2025 r., nr [...] zostały wniesione dwa zażalenia datowane na dzień 20 sierpnia 2025 r. Jedno z nich zostało złożone przez E. K., M. M., M. K., J. K. oraz K. K., którzy wymienieni zostali jako nadawcy zażalenia w jego nagłówku. Własnoręczne podpisy pod zażaleniem złożyli jednak tylko E. K., M. K. i K. K.. Miejsca przeznaczone na podpisy M. M. i J. K. pozostały puste (k. 3 akt adm. organu odwoławczego), co oznacza, że zażalenie tych osób zawiera brak formalny. W myśl art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być bowiem podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.
Z art. 63 § 3 k.p.a. wyraźnie więc wynika, że podanie (w tym odwołanie i zażalenie) wniesione pisemnie winno być podpisane przez wnoszącego, przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez tę osobę pod treścią takiego dokumentu.
Jak przy tym wynika z art. 64 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli natomiast podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się do zażaleń na mocy art. 144 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się przy tym dwa odmienne poglądy odnośnie skutków procesowych, jakie wiążą się z nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania (i zażalenia). Według pierwszego ze stanowisk, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego środka prawnego bez rozpoznania. Zwolennicy tego poglądu wskazują art. 64 § 2 k.p.a. jako podstawę prawną uzasadniającą powyższą czynność techniczno-procesową (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1696/17 oraz wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1245/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według drugiego stanowiska, organ administracji publicznej uznając, że dostrzeżone braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione, winien stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania stosując art. 134 k.p.a. W zakresie tego poglądu akcentuje się, że wskazany ostatnio przepis stanowi regulację autonomiczną dla postępowania odwoławczego, a przez to wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który zasadniczo jest właściwy dla postępowania przed organem pierwszej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2416/15 oraz wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2494/19).
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym na aprobatę zasługuje drugi ze wskazanych poglądów, z uwagi na kwestię zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego o treść art. 134 k.p.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przyjąć więc należy, że jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych zażalenia lub odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia/odwołania.
W postępowaniu odwoławczym nie ma bowiem zastosowania instytucja pozostawienia zażalenia/odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a. Przepis ten jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postepowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 k.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2549/19).
Z uwagi na powyższe nie ma wątpliwości, że brak podpisu pod zażaleniem podlega uzupełnieniu. Brak podpisu strony uniemożliwia bowiem wywołanie skutku prawnego wniesionego zażalenia. Jednakże, aby można było przyjąć, że zażalenie nie wywołało skutku prawnego, to konieczne jest stwierdzenie, że brak podpisu w zażaleniu nie został usunięty. W doktrynie wskazuje się przy tym, że jeżeli wszczęcie postępowania w danej sprawie, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, jest dopuszczalne z inicjatywy kilku osób, obojętne, czy działających wspólnie, czy osobno, a podanie w tej sprawie wniesione przez jedną z nich jest dotknięte brakami, to nadanie sprawie biegu wymaga uprzedniego przeprowadzenia czynności zmierzających do usunięcia tych braków. Wniesienie zażalenia/odwołania przez więcej niż jeden podmiot obliguje organ do łącznego rozpatrzenia wszystkich tych zażaleń/odwołań. Jeżeli więc jedno z zażaleń/odwołań dotknięte jest brakami formalnymi, to do czasu definitywnego zakończenia procedur mających na celu ich usunięcie rozpatrzenie pozostałych zażaleń/odwołań jest niedopuszczalne.
Jeżeli organ ograniczy się do rozpoznania zażalenia/odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nierozpoznanych zażaleń/odwołań, pochodzących od innych stron tego postępowania (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 64; dostęp el./Lex).
W rozpatrywanej sprawie zażalenie z dnia 20 sierpnia 2025 r. nie zawiera podpisu dwóch stron. Mimo to organ nie wezwał tych stron, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, do uzupełnienia braku i uznał, że M. M. i J. K. w ogóle nie złożyły zażalenia. Tymczasem konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych zażalenia mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia.
Wskazać przy tym trzeba, że co do zasady, jeśli podanie wnosi strona, która podaje, że działa w sprawie osobiście, wezwanie o uzupełnienie braków podania powinno być kierowane do niej. Dopiero jeśli z podania wynika, że za wnoszącego podanie działa pełnomocnik, który nie złożył dokumentu wykazującego na jego umocowanie, to można przyjąć, że do uzupełnienia braków podania ma być wzywana osoba podająca się za jej pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I OSK 373/20).
Reasumując, skoro w zażaleniu z dnia 20 sierpnia 2025 r. zostało wymienionych pięć osób jako składających zażalenie, a dwójka z nich nie podpisała zażalenia, organ odwoławczy był zobowiązany wezwać te dwie osoby do złożenia podpisu. W zależności od tego, czy braki zostaną uzupełnione, winien rozpoznać to zażalenie merytorycznie wraz z pozostałymi zażaleniami lub też wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia tych osób.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2025 r., nr [...], albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i art. 63 § 3 w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na stwierdzony zakres uchybień, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.
Ubocznie dla porządku Sąd wskazuje organowi odwoławczemu, że w komparycji zaskarżonego postanowienia pominął M. C. i M. C., wymieniając jako wnoszących zażalenie wyłącznie E. K., M. K. i K. K.. Co prawda z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że zażalenie M. C. i M. C. zostało rozpoznane, jednakże komparycja powinna być spójna z treścią uzasadnienia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wskazówek i zaleceń zawartych w treści niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.