Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika F. K. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Sprzeciw został złożony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu 03 stycznia 2017 r.) F. K. wystąpił do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki [...] przy ul. [...], obręb M. w P. (zwanej dalej: inwestycja).
Następnie organ zebrał niezbędne dane dotyczące działek otaczających inwestycję, wystąpił do F. K. o uzupełnienie wniosku, a także zwrócił się do jednostek wewnętrznych Miasta P. o uzgodnienie i opinię co do inwestycji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie utrwalił w aktach stanowiska jednostek uzgadniających i opiniujących. Odpowiedź na wezwanie organu nadesłał także inwestor.
Dnia [...] lutego 2017 r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzenie). Wedle jej wyników inwestycja została uznana za nie kontynuującą funkcji zabudowy obszaru analizowanego, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także cech zagospodarowania terenu. Zarazem zauważono, że projektowana zabudowa wpisuje się jednak w linię zabudowy (względem budynków przy ul. [...]), jak również odpowiada zabudowie otaczającej w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent – powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: ustawa) - odmówił F. K. ustalenia warunków zabudowy. Jako motywy odmowy podano argumenty przytoczone w analizie urbanistycznej.
Na skutek odwołania F. K. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2017 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uwzględnienie szerszego obszaru odniesienia. Zdaniem Kolegium z całokształtu przepisów ustawy wywieść można dyrektywy przemawiające za koniecznością proinwestycyjnego postrzegania instytucji warunków zabudowy. Wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym odmowę ustalenia warunków zabudowy łączy się z sytuacją, gdy żądanie inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.
Po podjęciu czynności postępowania Prezydent wezwał F. K. do uzupełnienia wniosku, między innymi przez określenie właściwych wysokości budynku do kalenicy i górnej krawędzi elewacji frontowej.
Inwestor udzielił odpowiedzi w treści pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. precyzując jednocześnie dane dotyczące charakterystyki projektowanej zabudowy.
Dnia [...] kwietnia 2019 r. ponownie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozszerzono nieznacznie obszar badania (względem poprzedniego opracowania urbanistycznego) w wyniku czego stwierdzono, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W ocenie autora analizy projektowana zabudowa nie kontynuuje natomiast linii zabudowy i charakteryzuje się wyższym, aniżeli zastany w otoczeniu, wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Nadto teren inwestycyjny znajduje się terenie rolnym, a inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., Prezydent – powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy – odmówił F. K. ustalenia warunków zabudowy. Opierając się na sporządzonej analizie urbanistycznej zwrócił uwagę, że inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy w sposób opisany w § 4 ust. 1-3 Rozporządzenia. Organ co prawda przyznał, że w myśl § 4 ust. 4 Rozporządzenia istnieje możliwość indywidualnego jej ustalenia, jednakże stanął na stanowisku, że przywołany przepis wyraża wyjątek od zasady, a jego stosowanie musi znajdować odpowiednie uzasadnienie i oparcie w analizie urbanistycznej.
Odnosząc się do pozostałych parametrów i wskaźników zabudowy Prezydent zwrócił jedynie uwagę, że zgodnie z analizą procent powierzchni zabudowy może wynieść maksymalnie 18 %; nie odnotował natomiast przeciwwskazań co do pozostałych parametrów i wskaźników. Końcowo organ zgłosił zastrzeżenia co do lokalizacji inwestycji, która ma znaleźć się poza strefą zabudowy wyznaczoną ul. [...] oddzielającą tą strefę od terenu upraw rolnych.
W odwołaniu F. K. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta i zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił przy tym naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, kwestionując stanowisko jakoby dla nowej inwestycji nie istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy. Odwołujący się zwrócił także uwagę, że w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r. kwestia linii zabudowy nie stanowiła przeszkody dla dopuszczenia projektowanego zamierzenia.
Niezależnie od powyższego, F. K. wywiódł, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego błędnie określono granice obszaru analizowanego. W szczególności zwrócił uwagę na fakt, że jako punkt wyjścia dla wyznaczenia jego promienia (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia) przyjęto front terenu objętego wnioskiem, a nie front działki [...]. W konsekwencji jego zdaniem błędnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wreszcie skarżący podniósł również, że postępowanie było prowadzone przez Prezydenta w sposób naruszający art. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: Kpa). Zaznaczył nadto, że kwestionowana przez niego decyzja nie spełniała warunków formalnych z § 9 ust. 1 i 3 Rozporządzenia, ponieważ jej załącznik graficzny stanowi tylko część mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik F. K. rozszerzył odwołanie o dodatkowe sprecyzowane zarzuty dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 Rozporządzenia. W piśmie tym wystąpił o wydanie decyzji reformatoryjnej przez Kolegium.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie naruszono przepisy dotyczące administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) jak i dotyczące wymogów uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 Kpa), w tym także zasadę przekonywania.
W odniesieniu do okoliczności sprawy Kolegium podkreśliło, że zasadniczo przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu, a reguła ta wyznacza kierunek wykładni przepisów. Zdaniem organu odwoławczego znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna ma charakter ogólny i nie pozwala na wyprowadzenie umotywowanego wniosku, że w sprawie nie jest możliwe określenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji ani też ustalenie procentu zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.
Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że w sprawie zachodzi potrzeba poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy prawidłową analizą urbanistyczną, a to z kolei uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Organ rozważył przy tym, czy możliwe byłoby uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 Kpa, jednak stwierdził, że w warunkach sprawy prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa).
Od decyzji kasacyjnej Kolegium F. K. wniósł sprzeciw (k. 4-5 akt sądowych) domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez odstąpienie od orzeczenia reformatoryjnego, i to pomimo, że takie było żądanie podania.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. sprzeciw uzupełnił pełnomocnik F. K. przywołując literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadające się za możliwością przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy. Wskazał także, że w sprawie nie było przeciwwskazań, aby Kolegium zastosowało art. 136 § 1 Kpa. Pełnomocnik F. K. nie zgodził się, że prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarazem zaznaczył, że w sprawie trzeba mieć także na uwadze art. 12 § 1 Kpa (zasadę szybkości postępowania).
Dnia [...] marca 2019 r. inwestor wniósł z kolei prośbę o wstrzymanie biegu przedmiotowej sprawy do czasu rozpatrzenia sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, co skutkowało zawieszeniem postępowania (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r.).
Wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] Sąd oddalił sprzeciw, uznając, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Kolegium w okolicznościach sprawy miało podstawy, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA podniósł w szczególności, że Kolegium w sposób zdecydowany opowiedziało się za koniecznością szerokiej wykładni przepisów dotyczących sposobu ustalania parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy, w tym w szczególności zwróciło uwagę na konieczność weryfikacji stanowiska dotyczącego kwestii linii zabudowy, jako że (zdaniem organu odwoławczego) dotychczas nie wykazano, aby ustalenie takiej linii nie było możliwe. Ponieważ jednak postępowanie w sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", to determinuje to zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji.
Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. WSA nie mógł zatem badać kwestii ani wypowiadać się co do zagadnień innych aniżeli dotyczące stosowania art. 138 § 2 Kpa. Jednocześnie WSA wskazał, że nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. W szczególności WSA wskazał również, że nie można pominąć, że z punktu widzenia ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy (a także linii zabudowy) dla projektowanej inwestycji nie bez znaczenia jest także to, czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany (w kontekście § 3 ust. 2 Rozporządzenia). Kwestii tej, jak wskazał WSA, nie uwypukliło Kolegium w swej ostatniej decyzji, jednak zwrócił na nią uwagę wprost F. K. w odwołaniu opowiadając się za potrzebą badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w znacznie szerszym promieniu, ustalonym według frontu działki, a nie terenu objętego wnioskiem.
W związku z wyrokiem WSA inwestor zwrócił się do organu z prośbą o podjęcie zawieszonego postępowania, co uczyniono postanowieniem z dnia [...] września 2019 r.
Opisaną na wstępie decyzją dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 104 Kpa, po ponownym (w związku z decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2019 r.) rozpatrzeniu wniosku F. K., po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że teren objęty wnioskiem jest niezabudowany, otoczony z trzech stron pozbawionymi zabudowy działkami. Powierzchnia około [...] m2 i stanowi południową część działki nr ewid. [...]. Obecnie teren ten użytkowany jest rolniczo, czego dowodzą zarówno wypis z ewidencji gruntów i budynków (RIVb - grunty orne klasy IVb), jak również dołączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze. Podniesiono, że ul. [...], z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna inwestycji jest nieutwardzoną drogą publiczną. Planowana linia zabudowy przebiega zaś w odległości 6m od strony ulicy [...]. Wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi - 23,4%, powierzchnia wnioskowanego terenu: [...] m2, wnioskowana powierzchnia zabudowy - ok. [...] m2, istniejącej zabudowy - brak, szerokość elewacji frontowej ma wynosić [...] m, wysokość zaś do [...]m w kalenicy oraz [...]m do okapu dachu, inwestycja ma mieć [...] kondygnacje nadziemne, wreszcie geometria dachu, to dach stromy o nachyleniu połaci od 25° do 45°.
Organ wskazał, że wystąpił o ponowną opinię do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz Zarządu Dróg Miejskich, Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz i przedstawił opnie obu organów. Następnie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami analizy.
Organ, w zakresie mającym znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wskazał kolejno, że odnosząc się do wskazań WSA zgodnie z którymi "nie bez znaczenia jest także to czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany", ponownie przeanalizował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i doszedł do wniosku, że został on wyznaczony prawidłowo. W szczególności za bezzasadne uznano roszczenie F. K. opowiadającego się za potrzebą badania funkcji oraz cech zabudowy terenu w znaczeniu szerszym promieniu ustalonym według frontu działki, a nie terenu objętego wnioskiem.
Organ wywodził także, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla zamierzenia we wnioskowanym kształcie. Inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Po wykazaniu niespełnienia warunku kontynuacji w zakresie kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej rozpatrzono możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W ocenie osoby rozstrzygającej analizę, było jednak podstaw do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, ani do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zgodnie z § 5 ust. 2 tego aktu.
Uznano z kolei, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym. Niemniej jednak pomimo, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne to zlokalizowane są one po zachodniej stronie ulicy [...]. Tereny po wschodniej stronie tej ulicy stanowią użytki rolne oraz łąki. Zastrzeżenie budzi zatem lokalizacja planowanej inwestycji poza czytelnie ukształtowaną strefą zabudowy.
Końcowo wskazano, iż w zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy: teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej; projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, a inwestycja jest zgodna przepisami odrębnymi.
Organ skonkludował, że zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz wymagań ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy i w związku z powyższym nie można ustalić warunków zabudowy.
Od powyżej decyzji odwołanie złożył F. K. zarzucając i szeroko omawiając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne twierdzenie jakoby nie istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ze względu na "brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji", ignorowanie wytycznych wynikających z wcześniejszych uchylających decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a także brak prawidłowych załączników do decyzji.
Wydana decyzja została również, zdaniem odwołującego się, wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 8, 9, 10 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób łamiący zaufanie uczestników do władzy publicznej.
F. K. w odwołaniu zawarł również oświadczenie, zgodnie z którym koryguje swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie w zakresie: - wielkości powierzchni zabudowy i wnosi o określenie tego wskaźnika na maksymalnie 18%, zaś w zakresie szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wnosi o określenie tego wskaźnika na maksymalnie 15,5 m.
Nie kryjąc wzburzenia odwołujący się wskazał, iż dla organu I instancji problemem jest jakiejkolwiek pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu, pomimo tego, że istnieje sąsiedztwo dla ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Bezsprzecznie bowiem na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Co więcej zarówno w obowiązującym studium jak również w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren jest przewidywany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przedmiotowy teren nie jest cenny przyrodniczo, nie znajduje się w pobliżu czy też na terenie Parku Narodowego, Parku Krajobrazowego, rezerwatu przyrody, brzegu morskiego, obszaru uzdrowiskowego, terenu objętego ochroną konserwatora zabytków lub innego obszaru o znaczeniu obronnym bądź o znaczeniu strategicznym dla władz Państwa. Teren ten w dalekosiężnych planach miasta P. jest przewidywany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pomimo tego, od blisko trzech lat, Prezydent odmawia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Skarżący zwrócił się z prośbą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie warunków zabudowy w zastępstwie organu I instancji. Mając bowiem na uwadze to, że organ I instancji już trzeci raz bezpodstawnie odmawia ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, odwołujący się zakłada, iż po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sytuacja się powtórzy.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. działający w imieniu skarżącego pełnomocnik dokonał uzupełnienia odwołania zarzucając ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 4 ust. 4 Rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy dla inwestycji, w inny sposób, niż wskazane w § 4 ust. 1-3 Rozporządzenia, mimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych do wyznaczenia tej linii w oparciu o § 4 ust. 4 Rozporządzenia, a w szczególności istnienia zabudowanych działek nr [...], [...], [...], [...], arkusz [...], obręb M., położonych przy ul. [...] w P., co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy; naruszenie przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i określenie analizowanego obszaru na podstawie szerokości frontu części działki, objętej wnioskiem, zamiast określenia obszaru na podstawie § 3 ust. 2 Rozporządzenia, tj. na podstawie szerokości frontu całej działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wyodrębnienie z analizowanego obszaru dwóch odmiennych stref i poddanie analizie zagospodarowania terenu osobno dla każdej ze stref, który to podział doprowadził organ I instancji do błędnego ustalenia, że dla planowanej inwestycji brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy.
Wobec powyższego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem F. K. z dnia [...] stycznia 2017 roku, skorygowanym odwołaniem z dnia [...] listopada 2019 roku.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji spełnia warunków przepi sów prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie przeprowadzono również, po raz kolejny prawidłowego postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika, iżby nie było możliwości zastosowania odstępstw dopuszczonych przepisami Rozporządzenia. SKO skonstatowało, że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się już kilkukrotnie przed organami administracji obu instancji, jednak w ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone z wniosku F. K. przez organ I instancji zmierza wyłącznie do bez podstawnego blokowania planowanej przez niego inwestycji. Zdaniem SKO, które ten wątek rozwinęło, organ I instancji usiłuje zablokować planowaną inwestycję w sposób nieuprawniony i sam powinien dochować wszelkiej staranności i szybkości by uchwalić miejscowy plan za gospodarowania przestrzennego, do czego nie umie doprowadzić przez niemal 17 lat.
Kolegium uznało za konieczne wskazanie skarżącemu, że organ odwoławczy uznał za słuszne, w całości, podnoszone przez niego argumenty i to w zakresie naruszenia przez organ I instancji zasad prawa procesowego, jak i zastosowania prawa materialnego.
Jednocześnie jednak Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący w trakcie postępowania odwoławczego zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. To zaś powoduje, że organ odwoławczy, uwzględniając wniosek skarżącego o orzeczenie w tej sprawie co do istoty, dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjnego trybu postępowania, i naraziłby wydane przez siebie rozstrzygnięcie na zarzut nieważności decyzji administracyjnej.
SKO wskazało, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zobowiązany jest w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczalnego procentu zabudowy z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając zmodyfikowany wniosek inwestora.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że naruszenie przez organ pierwszej I wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 Kpa. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł, jak wskazano na wstępie, F. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co skutkowało brakiem orzeczenia przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem. Mając na uwadze powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W obszernym uzasadnieniu skarżący eksponował, że organ I instancji z premedytacją odmawia wydania decyzji pozytywnej, wskazując, iż brak podstaw do założenia, że tendencja ta ulegnie zmianie.
Skarżący wskazał, że Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało trzema argumentami: dokonaną przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy, naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz koniecznością przeprowadzenia kolejnego już postępowania wyjaśniającego.
W ocenie modyfikacja wniosku nie zmieniała istotnie zakresu żądania, zatem Kolegium mogło orzec w sprawie merytorycznie i nie stanowiłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wprowadzenie korekty miało na celu dostosowanie planowanej inwestycji do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego, organy samodzielnie mogły również ustalić warunki zabudowy określając parametry inwestycji nieco inaczej, niż wynikało to z żądania zawartego we wniosku, gdyż rozbieżności pomiędzy wnioskowanymi parametrami a wynikami analizy były niewielkie.
Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym wniosek o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, jednak w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo modyfikacji wniosku złożonej przez skarżącego byłoby zatem możliwe i nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż jest to ta sama inwestycja, jednak bardziej dopasowana do wyników analizy.
Zdaniem skarżącego postępowanie dwuinstancyjne ma służyć temu, by organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił bądź źle zrobił organ pierwszej instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana tak, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy może dokonać jedynie kontroli rozstrzygnięcia. Zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji są obowiązane do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji oraz dokonanie oceny wniosków tej analizy nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji co do jej istoty.
Skarżący stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych, zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, organ odwoławczy musi dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 Kpa.
Wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, bezsprzecznie, zdaniem skarżącego, godzi w wyrażoną wart. 12 § 1 Kpa zasadę szybkości postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprzeciw podlegał oddaleniu.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".
W myśl art. 64a Ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 Kpa.
Sprzeciw służy zatem skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa, jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sąd wyjaśnia, że zrozumiałym jest dla niego rozgoryczenie skarżącego związane z oczywiście sprzecznym z zasadami postępowania administracyjnego procedowaniem organu I instancji, w którym – jak wskazało Kolegium – trudno nie dostrzec intencjonalności i premedytacji. Wbrew jednak życzeniu strony, konstrukcja sprzeciwu uregulowana w art. 64a-64e Ppsa, nie pozwala sądowi wypowiedzieć się czy skontrolować trafności stanowiska SKO co do meritum, tzn. czy warunki zabudowy powinny zostać wydane. Wynika to z kilku argumentów: po pierwsze, decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 Kpa jest rozstrzygnięciem procesowym i nie powinna przesądzać o istocie sprawy administracyjnej, a w konsekwencji ocena organu odwoławczego odnośnie kwestii materialnoprawnych nie wiąże organu pierwszej instancji; po drugie, wypowiedzenie się sądu odnośnie trafności stanowiska merytorycznego Kolegium co do wystąpienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy stanowiłoby przesądzenie legalności oceny merytorycznej SKO przy braku merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w drugiej instancji oraz przy odmiennym rozstrzygnięciu co do istoty w pierwszej instancji; po trzecie, kontrola sądu odnośnie trafności co do meritum stanowiska Kolegium związałaby organy na przyszłość w kwestii, co do której nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia w dwóch instancjach administracyjnych.
Całokształt powyższych okoliczności uprawnia do wniosku, że orzeczenie w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej - w tym konkretnym przypadku - należy ograniczyć wyłącznie do odpowiedzi na pytanie: czy przy wyżej sformułowanym stanowisku Kolegium istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa. Odpowiedzi na to pytanie należy zatem udzielić bez oceny trafności stanowiska SKO in meritum. Tylko wówczas zachowane zostaną granice rozpoznania sprzeciwu wynikające z art. 64e Ppsa i respektowana będzie zasada dwuinstancyjności postępowania.
Przechodząc zatem do uzasadnienia stanowiska Sądu wskazać trzeba, iż Sąd co do zasady nie wyłącza okoliczności merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy przez organ II instancji. Rację ma skarżący, że w pewnych okolicznościach rozwiązanie takie jest wręcz pożądane z punktu widzenia ochrony porządku prawnego. Niestety w kontrolowanej sprawie warunki ku temu nie zaistniały, a to ze względów wskazanych poniżej.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kpa.
Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).
Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia.
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia.
Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.
W myśl § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.
W tym miejscu wskazać należy, że sam skarżący zarzucił, o czym była mowa powyżej, że w sprawie nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Organ odwoławczy stanowisko to podzielił. Również w ocenie Sądu jest ono zasadne. W kontekście tego, że analizę przeprowadza się właśnie w granicach obszaru analizowanego uznać, należy, że cała przeprowadzona w sprawie analiza nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na nie dającą się usunąć w drodze postępowania uzupełniającego (art 136 Kpa) wadę, polegającą właśnie na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Postępowanie przed organem I instancji wymagało de facto powtórzenia prawie w całości, co uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji.
Drugą okolicznością, która legła podstaw uznania, że decyzja SKO była prawidłowa, jest okoliczność, że skarżący na etapie odwołania dokonał modyfikacji wniosku. W ocenie Sądu fakt ten sprawił, że zmodyfikowany wniosek musi przejść przez obie instancje postępowania administracyjnego. Wyznacza on bowiem granice postępowania i wymaga odniesienia go do przeprowadzonej analizy. W praktyce zmiana wniosku nie zawsze musi prowadzić do zawrócenia sprawy do organu I instancji. Aby tak się nie stało organ odwoławczy musiałby jednak dokonać konfrontacji zmodyfikowanego wniosku jedynie z prawidłowo przeprowadzoną analizą w sprawie, co – jak wykazano – nie miało miejsca. Procedowanie zmienionego wniosku w niniejszej sprawie nie było zatem możliwe.
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że zmiana wniosku miała na celu dostosowanie wniosku do "wymagań organu", w celu pozytywnego zakończenia postępowania. Należy mieć na względzie, że do wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie mogłoby nie dojść, gdyby organy uwzględniły, że zgodnie z art. 79a § 1 i 2 Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Gdyby zatem organ poinformował skarżącego o okolicznościach, które stoją na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu decyzji, i uczynił to – jak należało – przed wydaniem decyzji, skarżący miałby możliwość modyfikacji wniosku zanim zapadło rozstrzygnięcie pierwszoinstnacyjne.
Końcowo wskazać trzeba, że choć dostrzegalne są ewidentne nieprawidłowości w działaniu organu I instancji w toku całego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, to cześć podniesionych przez skarżącego argumentów, choć w ocenie organu odwoławczego zasadnych, nie może odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania sądowowaministracyjnego, a to ze względów formalnych, opisanych powyżej. Część z nich mogłaby potencjalnie odnieść skutek w postepowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, natomiast nie jest możliwym ich uwzględnienie przez Sąd w ramach niniejszego postępowania wszczętego sprzeciwem.
Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W rezultacie zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie narusza art. 138 § 2 Kpa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. W tym stanie faktycznym i prawnym orzeczono, jak w sentencji.