Uzasadnienie
Decyzją z [...].09.2001 r. Nr [...] na wniosek inwestora – J. B. z dnia [...].04.2001 r., Burmistrz Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w miejscowości P., działka nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej (handel materiałami budowlanymi) oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., który przyjęty został uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy R. nr XII/61/90 z dnia 24.04.1990 r., symbolem 23 MN/MR. Dla terenu tego powyższy plan przewiduje zabudowę jednorodzinną i zagrodową do adaptacji oraz projektowaną zabudowę na wolnych działkach.
Jednocześnie w myśl uchwały Rady Miejskiej R. nr XLI/61/90 z dnia 13.04.1994r., którą dokonano zmiany ww. planu, na istniejących i projektowanych terenach mieszkaniowych dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych, pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem organu dopuszczenie zmianą planu lokalizacji obiektów usługowych (bez określenia ich rodzaju) nie oznacza jedynie lokalizacji usług związanych z zaspokojeniem bezpośrednich potrzeb ludności, a zapis ten w związku z zmianami zachodzącymi w gospodarce miał umożliwić rozwój lokalnej przedsiębiorczości, oczywiście przy zachowaniu wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W ocenie organu planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego oraz pawilonu handlowego zapewnia zgodność z tymi przepisami.
Rozstrzygnięcie to organ I instancji wydał po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji wydanej w tym samym przedmiocie przez Burmistrza Gminy w dniu [...].06.2001r. Decyzją kasacyjną z dnia [...].07.2001r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia Kolegium była odmienna, niż dokonana przez organ I instancji, interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanie zaleceń co do treści decyzji, która zdaniem organu winna określać wymogi wskazane w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium ustalenia planu nie pozwalają lokalizować na tym terenie wszelkiej działalności handlowej, lecz tylko taką, która spełnia wymogi dot. ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz przepisów wynikających z prawa budowlanego.
Obie decyzje Burmistrza Gminy zaskarżone zostały przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości - M. i A.Z., którzy wskazując na zagrożenia wynikające z planowanej inwestycji (bezpieczeństwo wjazdu na teren działki) oraz uciążliwość istnienia obiektu handlowego dla mieszkańców (branża uciążliwa, duże gabaryty materiałów budowlanych i związana z tym konieczność ich transportu dużymi samochodami, wzmożony ruch w sąsiedztwie planowanego obiektu usługowego) nie zgodzili się na jej lokalizację, podnosząc przy tym, że działka jest za wąska, aby prowadzić na niej planowaną działalność handlową, stąd w ich ocenie w sprawie powinna zostać wydana decyzja negatywna w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.
Rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium podtrzymało swoje poprzednie stanowisko co do dopuszczalności planowanej inwestycji na obszarze, na którym przepisy planu miejscowego warunkowo dopuszczają lokalizację obiektów usługowych. Wskazując na brak ustaleń w przedmiocie jej uciążliwości i oddziaływania na środowisko, Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji niezasadnie ograniczył postępowanie w sprawie wyłącznie do kwestii oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. Kolegium wskazało również na uchybienia art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu wskazanych tym przepisem kwestii, takich jak rodzaj inwestycji oraz jej gabaryty, zapewnienie ochrony praw osób trzecich, ustaleń w przedmiocie rozwiązań komunikacyjnych co do wjazdu i wyjazdu z terenu przedmiotowej działki.
W skardze na powyższą decyzją M. i A.Z. zakwestionowali rozstrzygnięcie kasacyjne organu II instancji podnosząc, iż materiał zgromadzony w aktach sprawy umożliwia jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących planowana inwestycja narusza przepisy planu miejscowego, a jej uciążliwość dla nich jako sąsiadów inwestora uzasadnia wydanie w sprawie decyzji negatywnej. Kwestionując legalność dotychczasowych działań inwestora na przedmiotowej działce skarżący podnieśli, iż jej mała powierzchnia ([...] m2) pozwala założyć, iż poprzez planowane wykorzystanie działki (budynek mieszkalny oraz obiekt usługowy wraz z placem magazynowym) nieruchomość, której są właścicielem, zostanie zacieniona. Zdaniem skarżących wielkość działki inwestora pozwala zlokalizować na niej jedynie budynek mieszkalny.
W odpowiedzi na skargę SKO wyjaśniło, iż decyzja organu I instancji została uchylona ze względu na istotne uchybienia natury formalnej, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, choć częściowo z innych przyczyn, niż podnieśli skarżący.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, przy czym badanie legalności decyzji następuje z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i w oparciu o stan faktyczny z tejże daty. Zmiana stanu prawnego oraz powstanie nowych okoliczności po wydaniu decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji.
Stosownie do regulacji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Tekst jednolity: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) celem decyzji ustalającej zabudowę i zagospodarowanie terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z przepisami szczegółowymi. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ww. ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzona inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu lub w przypadku jego braku – z przepisami szczególnymi. To zaś oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Na tym etapie starań o realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, ale mając na uwadze ustalenia wynikające z przepisów planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich.
Zapisy wyżej wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. wraz z jego nowelizacją z 1994r. ustalały dla miejscowości P. na obszarze położenia przedmiotowej działki, oznaczonym symbolem 23 MN/MR, że są to tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej do adaptacji oraz projektowanej zabudowy na wolnych działkach, dopuszczając na istniejących i projektowanych terenach mieszkaniowych lokalizację obiektów usługowych, pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz wynikających z przepisów z zakresu prawa budowlanego. W legendzie rysunku planu teren o oznaczeniu MN określono jako tereny zabudowy o niskiej intensywności, zaś o oznaczeniu MR jako tereny zabudowy zagrodowej. Plan dopuszcza na tym obszarze lokalizację obiektów usługowych, nie określając jednocześnie charakteru czy branży usług. Lokalizacja obiektów usługowych została dopuszczona warunkowo, przy zachowaniu ww. wymogów dotyczących ochrony środowiska, stopnia uciążliwości, warunków sanitarnych oraz przepisów wynikających z prawa budowlanego.
Jest to formuła o charakterze ogólnym. Sformułowanie odwołujące się do wymogów ochrony środowiska i stopnia uciążliwości odnosić należy do treści art. 3 pkt 6 i art. 6 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 49 poz. 196 z 1994 r.) w zw. z art. 40 ust. 4-5 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Katalog inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska był ściśle określony w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r. o sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589). W wykazie tym nie zostały wymienione usługi handlu materiałami budowlanymi.
Wskazane zapisy planu nie uzasadniają więc interpretacji, iż na przedmiotowym terenie dopuszczone jest jedynie usytuowanie usług związanych z zaspokajaniem bezpośrednich potrzeb ludności. Tym samym należy uznać, iż interpretacja planu dokonana przez organ II instancji dokonana została w sposób dowolny.
Jeżeli chodzi o warunki wynikające z przepisów szczególnych, to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny one być jedynie ewidencjonowane. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy) oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów. To bowiem pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Co do zasady ochrona interesów osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości graniczących z terenem działki inwestora, następuje na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zarówno charakter planowanej inwestycji jak i jej lokalizacja w terenie nie nakładają na organ I instancji obowiązku zamieszczenia w decyzji zarówno szczegółowych warunków obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki, jak i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przed skutkami zagospodarowania działki w sposób mogący spowodować zacienienie sąsiedniej nieruchomości.
W konsekwencji niesłuszny jest zarzut pominięcia w decyzji organu I instancji szczegółowego określenia wymogów co do parametrów inwestycji, w tym powierzchni planowanej zabudowy oraz obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki.
Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, iż zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 43 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zasadą postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie, z uwagi na wskazane okoliczności, konieczności takiej nie było.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ S. Małek /-/ G. Radzicka
K.B.