Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 13 maja 2022 r., [...], którą po rozpatrzeniu odwołania firmy A sp. z o.o., utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 16 lutego 2022 r., [...] o umorzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego.
Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest zasadniczo sporny, natomiast dyskusja pomiędzy stronami odnosi się do zagadnień prawnych – możliwości prowadzenia obecnie (na stan aktualny) uproszczonej legalizacji betonowego utwardzenia części terenu działki [...] jako parkingu, które to utwardzenie powstało i służyło niegdyś pierwotnie jako plac manewrowy (lub też miejsca postojowe) służący obsłudze nieistniejącego już budynku magazynowego zakładu przemysłowego.
Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. firma A. z o.o. sp.k. (wówczas jeszcze przed przekształceniem formy prawnej) wystąpiła o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do parkingu dla samochodów osobowych na działkach [...], [...] i [...], ark. [...], obręb W. w P. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Później jednak, spółka – mając na uwadze zebrany dotąd materiał dowodowy – cofnęła wniosek w zakresie dotyczącym działek [...] i [...], podtrzymując żądanie przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do działki [...], co do której, jak wskazała, nie ma wątpliwości, iż pełniła funkcję parkingu od 20 lat (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., [...], [...] Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne. Wskazał, że działka [...] w 2010 r. znajdowała się na terenie zakładu H. S.A. zabudowanym obiektami przemysłowymi. Na działce znajdował się wówczas budynek magazynowy i nawierzchnia prefabrykowanych płyt betonowych (płyt drogowych). Tymczasem wniosek firmy A sp. z o.o. dotyczy parkingu dla samochodów osobowych. Oznacza to, że od czasu wybudowania obiektu będącego przedmiotem wniosku nie mogło upłynąć więcej niż 20 lat. Nie zachodzi zatem przesłanka do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – uw. Sądu, dalej "P.b.").
Na skutek odwołania firmy A sp. z. o.o. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora wspomnianą na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 13 maja 2022 r., [...]. Organ odwoławczy swoje stanowisko motywował podobnie jak organ pierwszej instancji, to jest akcentował, że utwardzenie działki [...] jako parking istnieje samodzielnie nie więcej niż 10 lat. Tym samym parkowanie pojazdów, jako główny sposób wykorzystania nieruchomości, trwa również nie dłużej niż 10 lat.
W skardze firma A sp. z o.o. podniosła szereg zarzutów. Wskazała, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nienależycie wyjaśniając okoliczności sprawy nie dostrzegły, iż zmiana infrastruktury znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie parkingu (rozbiórka otaczających go obiektów magazynowych), a w związku z tym zmiana grupy docelowej, która z tego parkingu korzysta, nie zmienia charakteru tej budowli.
W ocenie spółki organ błędnie zinterpretował też, art. 3 pkt 1 i 3 P.b. uznając, że nie można stwierdzić, że teren działki [...] jest parkingiem, zwłaszcza z uwagi na brak wydzielonych miejsc postojowych o wymiarach zgodnych z przepisami prawa. Zdaniem firmy A sp. z o.o. o kwalifikacji obiektu jako parkingu nie przesądza infrastruktura techniczna ułatwiająca korzystanie z obiektu taka jak technicznie wydzielone stanowiska postojowe czy wydzielone drogi manewrowe. Ważne jest, aby teren był przeznaczony do postoju samochodów i wyposażony we właściwą (utwardzoną) nawierzchnię. Z tego samego powodu w ocenie skarżącej doszło także do naruszenia § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).
Zdaniem firmy A sp. z o.o. organy naruszyły art. 49h ust. 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie i poddanie ocenie w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym de facto kwestii istnienia infrastruktury parkingowej (oznaczenia wydzielonych miejsc, wyodrębnienia dróg manewrowych), podczas gdy wskazany przepis przewiduje zamknięty katalog przesłanek podlegających ocenie w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, na który składa się weryfikacja kompletności załączonej dokumentacji i ocena ekspertyzy technicznej.
Zdaniem skarżącej organy błędnie także zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. Uznano bowiem, że przez określony czas sporna nawierzchnia z płyt betonowych pełniła funkcję parkingu dla podmiotów korzystających z obiektów magazynowych oraz obecnie "utwardzenie terenu na działce nr [...] nie jest parkingiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego". Tymczasem w ocenie firmy A sp. z o.o. przedmiot postępowania istnieje – na działce nawierzchnia umożliwiająca postój samochodów istniała i istnieje nadal.
Końcowo skarżąca dodała, że w sprawie Wojewódzki Inspektor naruszył też zasady wynikające z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. (zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania). Nie rozstrzygnął ujawnionych w sprawie wątpliwości (co do elementów przesądzających o istnieniu parkingu oraz co do istnienia parkingu przez okres funkcjonowania obiektu magazynowego) na korzyść strony i w konsekwencji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora o umorzeniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, pomimo braku ku temu podstaw.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik firmy A sp. z o.o. podtrzymała skargę wskazując między innymi, że gdyby wnioskodawca uwzględnił argumentację organu i na terenie wcześniej umieścił oznaczenia typowe dla parkingu, to byłoby to z pewnością uznane za działanie w ramach samowoli budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Sąd na wstępie podkreśla, że jego zdaniem okoliczności sprawy należy ocenić prawnie inaczej jak to uczyniły organy, ale także nieco inaczej jak proponuje firma A sp. z o.o. (z tym, że zgodne z ogólnym kierunkiem rozumowania skarżącej).
Po pierwsze, zgodnie z art. 49f ust. 1 P.b. przesłanką wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest upływ co najmniej 20 lat od zakończenia budowy samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Stosownie do tej regulacji znaczenie ma tylko jak długo obiekt istnieje (jako zakończony), a nie jakie miał na przestrzeni lat funkcje.
Powyższą konstatację potwierdzają kolejne dwa przepisy – art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. b oraz art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. Regulacje dotyczą ekspertyzy technicznej, którą przedłożyć musi podmiot chcący zalegalizować obiekt w trybie uproszczonym, niemniej istotne znaczenie ma zawarte w nich sformułowanie – otóż ekspertyza ma rozstrzygać, czy "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania".
Określając przedmiot ekspertyzy "użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania" ustawodawca wyraźnie sugeruje, że przedmiotem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest fizyczny istniejący obiekt budowlany, który użytkowany ma być w sposób "dotychczasowy" lub inny "zamierzony" (przez wnioskującego o legalizację).
W ocenie Sądu z powyższych przepisów należy wywieść, że co do zasady nie mają znaczenia losy obiektu budowlanego (budynku, budowli) na przestrzeni lat. Przykładowo bez przeszkód legalizacji uproszczonej może podlegać jako usługowy, budynek który w okresie ostatnich 20 lat użytkowany był jako budynek mieszkalny. Najistotniejsze jest, że istniał on przez ten okres i istnieje do dziś, a jego stan – potwierdzony ekspertyzą – pozwala zalegalizowanie go i użytkowanie w zamierzony przez inwestora sposób.
Podobnie ocenić należy możliwości legalizacji uproszczonej betonowego utwardzenia terenu znajdującego się na działce [...]. Podkreślenia wymaga, że obiektem budowlanym podlegającym legalizacji jest właśnie budowla – betonowe utwardzenie terenu. Nie było w sprawie kwestionowane, że jego budowa zakończyła przed ponad 20-stu laty, a obiekt ten przez ten okres istniał i obiektywnie istnieje. Wyjściowa przesłanka legalizacji uproszczonej określona w art. 49f ust. 1 P.b. jest zatem spełniona. Zagadnieniem wtórnym, lecz należącym do sfery merytorycznych zagadnień legalizacji uproszczonej, jest natomiast odpowiedź na pytanie, czy "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania". Zamierzonym przez firmę A sp. z o.o. sposobem użytkowania betonowego utwardzenia działki [...] jest parking. Spółka na potwierdzenie możliwości takiego użytkowania przedłożyła ekspertyzę techniczną.
Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nietrafnie zdecydowały się umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. z uwagi na fakt, że mający podlegać legalizacji obiekt do określonych lat (około 2010 r.) funkcjonował jako otoczenie budynków magazynowych zakładu przemysłowego. Jak zaznaczono, z punktu widzenia określonej w art. 49f ust. 1 P.b. możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego i zdefiniowania jego przedmiotu znaczenie ma tylko to, że obiekt budowlany istniał przez 20 lat od zakończenia jego budowy.
Innymi słowy, jeżeli potwierdzono, że betonowe utwardzenie terenu, jako wykonane niegdyś samowolnie, istniało na działce [...] ponad 20 lat, a firma A sp. z o.o. zainteresowana jego legalizacją przedłożyła ekspertyzę techniczną dla tej budowli ze wskazaniem możliwości jej bezpiecznego użytkowania jako parkingu, to rolą organu było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie legalizacji uproszczonej (nie przesądzając tu o jego wyniku).
Końcowo i odnosząc się do skargi Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa ukazuje, iż przepisy o legalizacji uproszczonej należy wykładać i stosować funkcjonalnie. Legalizacji uproszczonej podlega obiekt budowlany, który nie dość, że został samowolnie wybudowany, to jeszcze istniał od wielu już lat. W przypadku takich obiektów często – i jest to zupełnie naturalne – należy dopełnić pewnych wymogów technicznych, aby mogły być one zgodnie właściwymi przepisami dalej użytkowane. Art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b P.b., który stanowi o przesłankach orzekania o legalizacji na podstawie ekspertyzy, co należy rozumieć w ten sposób, że w ekspertyzie możliwe jest wskazanie pewnych warunków, które obiekt powinien spełniać, jeżeli ma być użytkowany w dotychczasowy, względnie inny zamierzony sposób.
W niniejszej sprawie w ekspertyzie technicznej autorstwa mgr inż. F. K. przedłożonej przez firmę A sp. z. o.o. wskazano, że utwardzenie na działce [...] może być użytkowane jako parking, ale dla zapewnienia wymogów jego bezpieczeństwa należy skanalizować ruch przez wprowadzenie oznakowania poziomego – wyznaczenie miejsc parkingowych. Oznacza to, że dalsze użytkowanie budowli jako parkingu będzie wymagało niezwłocznego dopełnienia związanych z tym wymogów określonych prawem, a w przypadku ich nie wypełnienia przez użytkującego – możliwa będzie ingerencja nadzoru budowlanego (art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b.).
Końcowo Sąd wskazuje, że nie odniósł się do zarzutów skargi, w których firma A sp. z o.o. odnosi się do kwestii postrzegania przez organ na przestrzeni lat funkcji utwardzenia terenu na działce [...]. Jak podkreślono, z punktu widzenia art. 49f ust. 1 P.b. przedmiotem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest samowolnie wybudowany obiekt budowlany, co do którego od daty zakończenia budowy upłynęło 20 lat. Zagadnienie możliwości użytkowania takiego czy innego ("dotychczasowego", "innego zamierzonego") obiektu jest zagadnieniem podlegającym badaniu w merytorycznemu postępowaniu i jest determinowane ustaleniami ekspertyzy technicznej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd w punkcie I. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uznając, że organy nieprawidłowo odstąpiły od stosowania przepisów o legalizacji uproszczonej (art. 49i P.b.) i umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. przyjmując, że nie jest spełniona przedmiotowa przesłanka z art. 49f ust. 1 P.b.
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor powinien przeprowadzić uproszczone postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do zgłoszonego przez firmę A sp. z o.o. obiektu na działce [...], który spółka zamierza użytkować docelowo jako parking.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się:
- - kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł (k. [...] akt sądowych), ustalono stosownie do § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535),
- - wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265) oraz
- - opłata od złożonego pełnomocnictwa (k. [...] akt sądowych).