Uzasadnienie
P. K. i Z. N. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczynili uchwałę Rady Gminy Jaraczewo nr XXIV/140/2012 z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie podziału Gminy Jaraczewo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Jako podstawę prawną skargi strony wskazały art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ich ocenie podjęta uchwała jest niezgodna z podstawą prawną, a co za tym idzie sprzeczna z interesem społecznym, gdyż zawarty w niej podział Gminy na okręgi wyborcze został niezgodnie z zasadami zawartymi w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, a uchwała nie zawierała niezbędnych informacji, wymaganych od aktu prawa miejscowego, m.in. o możliwości odwoławczej, co też było głównym powodem uchybienia terminu wniesienia skargi do komisarza wyborczego, uzasadnienia podjęcia uchwały.
Zarzucili także, że nie było żadnych konsultacji społecznych ani też z sołtysami. Podnieśli, że uchwała narusza ich interesy prawne, jako mieszkańców Gminy zainteresowanych wyborami organów uchwałodawczych. Ponadto wyjaśnili, że na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Gminy Jaraczewo do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tą uchwałą, jednakże do dnia wniesienia skargi Rada Gminy nie podjęła żadnych działań w tej sprawie, nie udzieliła też żadnej odpowiedzi. Do skargi dołączone zostały dokumenty: kopia zaskarżonej uchwały, postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komisarza Wyborczego w Kaliszu o pozostawieniu skargi wyborców Gminy Jaraczewo bez rozpoznania i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z datą wpływu do organu w dniu 23 stycznia 2013 r.
Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Stanowisko swoje podtrzymali w piśmie z dnia 26 maja 2013 r.
Skarga został wniesiona drogą pocztową bezpośrednio do tutejszego Sądu w dniu 19 marca 2013 r., w związku z czym została przekazana zgodnie z właściwością skarżonemu organowi w dniu 21 marca 2013 r. Następnie została nadesłana do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę.
Podnosząc, że P. K. nie mieszka w utworzonym uchwałą okręgu wyborczym, Rada Gminy stwierdziła, że nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Natomiast Z. N. i inni mieszkańcy wsi [...] wnieśli skargę na ustalenia przedmiotowej uchwały do Komisarza Wyborczego w Kaliszu, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. skargę oddalił, uznając zgodność podziału gminy na okręgi wyborcze z prawem. W tych okolicznościach zachodzą podstawy do odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Kwestionowane przez skarżących połączenie sołectw [...],[...] i [...] w okręg wyborczy Rada Gminy uznała za zgodne art. 417 Kodeksu wyborczego. Wyjaśniła, ze przedmiotowa uchwala nie zawiera uzasadnienia, gdyż uzasadnienie jest sporządzone do projektu uchwały, zaś pouczenie o trybie i sposobie wniesienia skargi jest zawarte w art. 420 Kodeksu wyborczego. Wobec tego wniosła o oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Z akt postępowania wynika, że uchwała Rady Gminy Jaraczewo nr XXIV/140/2012 z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie podziału Gminy Jaraczewo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, wydana została na podstawie art. 417 § 1-3 i art. 419 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.) i jej ustalenia były przedmiotem skarg do Komisarza Wyborczego w Kaliszu, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia oddalił skargę wyborców sołectwa [...] (w tym Z. N.), a postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. pozostawił skargę wyborców Gminy Jaraczewo (w tym P. K.) bez rozpoznania z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Komisarz w uzasadnieniach postanowień wskazał, że skarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy Jaraczewo w związku z art. 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 111, z późn. zm.).
Jako podstawę prawną skargi strony wskazały art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niemniej jednak kwestię dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie należy ocenić poprzez odniesienie się do przepisów wyżej przywołanej ustawy Kodeks wyborczy i przepisów wprowadzających tę ustawę – ustaw z dnia 5 stycznia 2011 r.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy weszła w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia (tj. 1 sierpnia 2011 r.). Ustawa Kodeks wyborczy zastąpiła wcześniejszą ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 Przepisów wprowadzających rady gminy były obowiązane do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 15 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Przepis art. 419 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy stanowi, że podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy, według wskazanych w dalszej części tego przepisu zasad. Jak stanowi art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego uchwałę rady gminy w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu.
Z kolei stosownie do treści art. 420 Kodeksu wyborczego na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (§ 2).
Analiza powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że tryb zaskarżania uchwał rad gmin w przedmiocie okręgów wyborczych uregulowany został kompleksowo w ustawie Kodeks wyborczy. Natomiast działalność uchwałodawcza organów jednostek samorządu terytorialnego związana z działalnością publiczną, co do zasady, poddana jest kontroli sądów administracyjnych, jak to wynika z treści art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanki umożliwiające zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy szczegółowo wskazuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie rozciąga się bezwzględnie na wszelką działalność uchwałodawczą rady gminy i pozostałych organów samorządowych, gdyż właściwość rzeczową sądów administracyjnych mogą wyłączać przepisy innych ustaw.
Takim właśnie przepisem wprowadzającym szczególny tryb zaskarżania uchwał rady gminy w sprawie okręgów wyborczych (wnoszenia skarg na ustalenia zawarte w takich uchwałach) jest przywołany wcześniej art. 420 Kodeksu wyborczego.
Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze, określając przy tym, kto jest uprawniony do wnoszenia skarg (grupa co najmniej 15 wyborców) i przekazując kompetencję do ich rozpatrywania komisarzowi wyborczemu, od którego rozstrzygnięć odwołania rozpatruje Państwowa Komisja Wyborcza. W ocenie Sądu jednoznaczne brzmienie przepisu szczególnego wyłącza właściwość rzeczową sądów administracyjnych w takich sprawach. W konsekwencji w tego typu sprawach nie będzie również miał zastosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że obydwaj skarżący podjęli działania w celu zaskarżenia przedmiotowej uchwały zgodnie z postanowieniami art. 420 Kodeksu wyborczego i w odniesieniu do skargi wyborców sołectwa [...] (a wśród nich Z. N.) Komisarz Wyborczy w Kaliszu rozstrzygnął merytorycznie, natomiast w odniesieniu do skargi wyborców Gminy Jaraczewo (a wśród nich P. K.) wydał rozstrzygnięcie formalne. Od tych postanowień przysługiwało zaś grupom wyborców odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej, na której rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Warto także dodać, że podobnie sytuacja przedstawiała się pod rządami ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547, z późn. zm.) i stanowisko orzecznictwa co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwały rady gminy w przedmiocie okręgów wyborczych było konsekwentne (patrz np. postanowienia WSA z dnia: 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1585/10 i II SA/Wa 1584/10 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
/-/ W.Batorowicz