Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga S. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 28 października 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 7 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawczyni dodatku węglowego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. wnioskodawczyni zwróciła się do [...] Centrum Świadczeń (zwanego dalej "[...]CŚ") z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego. Zgodnie z treścią wniosku, wnioskodawczyni zamieszkuje w gospodarstwie domowym wieloosobowym. Jest to budynek wielorodzinny z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Mieszkanie ogrzewa piecem kaflowym na paliwo stałe.
Pracownik [...]CŚ sporządził notatkę służbową, z której wynika, że wnioskodawczyni nie zgłosiła swojego źródła ogrzewania w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (zwanej dalej "CEEB").
Decyzją z dnia 7 września 2022 r., nr [...] Prezydent odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku węglowego. Prezydent wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawczyni nie dokonała zgłoszenia w CEEB, o którym mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 438 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.e.e.b."). W związku tymi ustaleniami, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, zwanej dalej "u.d.w."), dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym opalanym urządzeniem zgłoszonym w CEEB, w myśl art. 27a ust. 1 u.c.e.e.b.
Prezydent odmówił więc przyznania wnioskodawczyni dodatku węglowego. Poinstruowano jednocześnie wnioskodawczynię, że po dokonaniu zgłoszenia w CEEB, będzie ona mogła ubiegać się ponownie o dodatek węglowy. Wniosek o wypłatę dodatku składa się do dnia 30 listopada 2022 r., a deklarację o emisyjności budynku można złożyć przez stronę internetową albo osobiście w Urzędzie Miasta [...] – Wydziale Gospodarki Komunalnej.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. (zwana dalej "MPGM") zgłosiła zbiorowy wpis do CEEB w lipcu 2022 r. Zgłoszenie obejmowało także dom przy ul. [...], natomiast mieszkanie [...] zostało wpisane przez Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych sp. z o.o. z siedziba w P. (zwanej dalej "ZKZL") w dniu 20 września 2022 r. Wnioskodawczyni stwierdziła, że składając wniosek o wypłatę dodatku węglowego, była przekonana, że jej adres został wpisany do CEEB.
Wnioskodawczyni dołączyła do odwołania deklarację dotyczącą ciepła i źródeł spalania paliw. Deklaracja ta została złożona w [...]CŚ w dniu 26 września 2022 r., co wynika z prezentaty. Deklarację wypełniła M. M. (kierownik działku eksploatacji) z ZKZL. Poza deklaracją, wnioskodawczyni złożyła także oświadczenie, iż w lipcu 2022 r. MPGM dokonała zgłoszenia budynku przy ul. [...], natomiast w dniu 20 września 2022 r. ZKZL zgłosił adres przy ul. [...].
W piśmie z dnia 5 października 2022 r. wnioskodawczyni wniosła korektę do swojego odwołania. Wynika z niej, że zgłoszenie budynku do CEEB nastąpiło w dniu 27 czerwca 2022 r., a nie w lipcu, jak wcześniej wskazano. Wnioskodawczyni jeszcze raz przedstawiła dwie deklaracje, a także dowód złożenia deklaracji co do lokalu przy ul. [...].
Decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. SKO zrelacjonowało stan faktyczny sprawy. Stwierdziło, że w myśl art. 27a ust. 1 u.c.e.e.b. główne źródła ogrzewania winny być wpisane do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do CEEB, o których mowa w art. 27a ust. 1 u.c.e.e.b., to jest w ciągu 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania paliw. Z przedstawionej deklaracji z dnia 27 czerwca 2022 r. wynika, że nie zgłoszono do CEEB głównego źródła ogrzewania dla gospodarstwa domowego wnioskodawczyni. Korekta deklaracji z dnia 27 czerwca 2022 r. została złożona przez ZKZL w dniu 20 września 2022 r., a więc już po dniu 11 sierpnia 2022 r.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżąca uważa, że deklaracja została złożona poprawnie. Deklaracja została doręczona skarżącej po rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZKZL, drogą mailową. Co ciekawe dla skarżącej, wszyscy jej sąsiedzi już dawno otrzymali dodatki węglowe.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w sprawie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku węglowego. Na tę okoliczność podniosła, że jej mieszkanie zostało zgłoszone do CEEB. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zakwestionowały ten wpis. Ponadto organy uznały, że opóźnione zgłoszenie źródła ciepła do CEEB sprawia, że dodatek węglowy nie przysługuje skarżącej. Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej przez organy.
Należy rozpocząć od przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w. "Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy". Ustawodawca w zacytowanym przepisie wskazuje po pierwsze, jakie źródła ciepła będące w posiadaniu wnioskodawcy umożliwiają jemu uzyskanie dodatku węglowego.
Po drugie, niezbędne jest, aby wskazane źródło ogrzewania zostało wpisane lub zgłoszone do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 27a ust. 1 u.c.e.e.b. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 u.d.w. nie weszła w życie w pełnym zakresie. Mianowicie w ogóle nie istnieje, w sensie prawnym, CEEB. Przepisy o CEEB zostały uchwalone w ustawie z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2127, zwanej dalej "nowelizacją u.c.e.e.b."). W przepisach tej ustawy wprowadzono do u.c.e.e.b. rozdział 5a pt. "Centralna ewidencja emisyjności budynków", a w nim m.in. art. 27a. W art. 16 nowelizacji u.c.e.e.b. wskazano, że tworzy się CEEB oraz wskazuje się dane, jakie mają być w niej gromadzone. Jednakże, w myśl art. 18 pkt 1 nowelizacji u.c.e.e.b. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający dzień wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie CEEB, o której mowa w art. 27a u.c.e.e.b.
Podkreślenia wymaga także, że przepis art. 27a u.c.e.e.b. oraz art. 16 nowelizacji u.c.e.e.b. mają wejść w życie z dniem wydania przez właściwego ministra wspomnianego komunikatu. Do dnia wyrokowania w tej sprawie, komunikat nie został wydany, a to z kolei oznacza, że w sensie prawnym CEEB nie istnieje, a także nie wszedł w życie przepis art. 27a u.c.e.e.b. Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków istnieje jedynie formalnie, gdyż Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego prowadzi stronę internetową, w której można zweryfikować dane wprowadzone do CEEB.
Sąd podkreśla, że jeżeli nie istnieją okoliczności, z których wystąpieniem ustawodawca wiąże skutek prawny, te okoliczności nie mogą w żaden sposób prowadzić o rozstrzygnięcia strony o jej prawach lub obowiązkach publicznoprawnych. Powracając do przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w. należy wskazać, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest jeden ze wskazanych desygnatów wymienionych w treści tego przepisu. Fakt zgłoszenia lub wpisania do CEEB jest nieistotny, ponieważ w sensie prawnym, CEEB nie istnieje z uwagi na fakt, że nie weszły w życie uchwalone przepisy, które stanowią podstawę prawną do utworzenia oraz prowadzenia takiego rejestru.
Sąd nie zamierza prowadzić rozważań teoretycznoprawnych, ale założeniem ustrojowym Państwa Polskiego oraz polskiej kultury prawnej jest to, że akt normatywny (tu: ustawa) tworzy zasady, pojęcia oraz instytucje prawa, w oparciu o które prawo może być następnie stosowane. Jeżeli nie weszły w życie przepisy o ewidencji, to nie można powoływać się na nią, skoro ona de iure nie istnieje.
Ponadto należy zauważyć, że organy administracji publicznej pozostają w błędnym przekonaniu, że mieszkanie skarżącej nie zostało zgłoszone przed dniem 11 sierpnia 2022 r. Faktem jest, że skarżąca osobiście nie dokonała zgłoszenia źródła ciepła w swoim mieszkaniu, ale to nie oznacza, że zgłoszenie nie nastąpiło. Zarówno SKO, jak i Prezydent nie zauważyli faktu, że to Wspólnota Mieszkaniowa dokonała właściwego zgłoszenia źródła ciepła dla wszystkich mieszkań znajdujących się pod adresami ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Wśród zgłoszonych adresów był także adres: ul. [...], a więc i mieszkanie [...] – należące do skarżącej. Z dołączonej przez skarżącą deklaracji wynika, że zgłoszenie miało miejsce w dniu 27 czerwca 2022 r. Rolą organów było zweryfikowanie tego, kiedy ta deklaracja została wniesiona. W deklaracji wskazuje się, że pod wszystkimi wskazanymi adresami źródłami ciepła są piece kaflowe na paliwo stałe (łącznie [...] szt.), kotły gazowe (łącznie [...] szt.) oraz bojlery elektryczne (łącznie [...] szt.).
Deklaracja ta odzwierciedla również stan faktyczny, w myśl którego skarżąca posiada piec kaflowy w swoim mieszkaniu przy ul. [...] w P.. Fakt późniejszego zgłoszenia dokonany wobec indywidualnego adresu skarżącej przez ZKZL nie ma już żadnego znaczenia, ponieważ zgłoszenie adresu ul. [...] miało miejsce przed dniem 11 sierpnia 2022 r.
Ze względu na fakt, że przepisy o CEEB nie weszły w życie, w przepisie art. 2 ust. 1 u.d.w. nie można oczekiwać, aby do dnia 11 sierpnia 2022 r. dokonać wpisu lub zgłoszenia do ewidencji, której nie ma. W związku z tym faktem, organy administracji publicznej nie powinny czynić utrudnień związanych z upływem tego terminu. O ile przepis art. 27g u.c.e.e.b. wszedł w życie i jest on wykonalny, to jednak dotyczy on obowiązku dokonania zgłoszenia wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) źródła ciepła. Z kolei na podstawie art. 27g ust. 5 u.c.e.e.b. wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek wprowadzić zgłoszoną deklarację do CEEB, która jak już ustalono, de iure nie istnieje. Dokonanie zgłoszenia nie jest bowiem równoznaczne z dokonaniem wpisu do ewidencji. Skarżąca spełniła (pośrednio) obowiązek dokonania zgłoszenia. Faktycznie uczyniła to Wspólnota Mieszkaniowa, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Nieistnienie de iure CEEB sprawia, że wymóg zgłoszenia lub wpisania źródła ciepła do tejże ewidencji do dnia 11 sierpnia 2022 r. nie może być przeszkodą w przyznaniu skarżącej dodatku węglowego. Skarżąca uczyniła wszystko, co jest wymagane normą z art. 2 ust. 1 u.d.w., a w związku z tym Prezydent powinien podjąć odmienne rozstrzygnięcie niż to, które zostało wydane w pierwszej instancji. Dopóki nie weszły w życie przepisy o CEEB oraz przepis art. 27a u.c.e.e.b., Prezydent, ani SKO nie powinni czynić utrudnień żadnemu wnioskodawcy, skoro nie można spełnić tych warunków.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Organy administracji publicznej błędnie zastosowały przepis art. 2 ust. 1 u.d.w. nie zauważając, że ten przepis odsyła do innych przepisów, które nie weszły w życie, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej w procesie stosowania prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent pominie te przepisy, które nie weszły w życie.