Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 36 ust. 3 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 71/00/838 ze zm.- dalej udp) i § 1 ust. 1 pkt 3a, § 11 ust. 3 w zw. z § 10a i 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 6/86/33 ze zm.- dalej rozporządzenie) [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w Cz.: 1. nakazał przywrócić pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w m. Cz[...] naruszony przez A. F. do stanu poprzedniego przez usunięcie umieszczonych bez zezwolenia zarządcy drogi obustronnych tablic reklamowych o wymiarach 2 trójkąty 1m x 1m, tj. łącznej powierzchni 2,0 m2, najpóźniej do dnia [...] r.;
- 2. nałożył na A.F. 670,80 zł kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od [...] r. do [...] r.
W uzasadnieniu Zarząd Dróg wskazał, że dnia [...] r. podczas objazdu dróg, zarządca drogi wojewódzkiej [...] i [...] stwierdził, że w pasie drogowym tych dróg przy [...] i przy ul. [...] w Cz[...], umieszczone zostały obustronne tablice reklamowe "I.". Właścicielem tablic jest przedstawiciel firmy I. A.F.. Tablice umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia. W toku wszczętego z urzędu dnia [...] r. postępowania administracyjnego, dnia [...] r. dokonano oględzin tablic reklamowych- z udziałem przedstawicieli organu I instancji, przedstawicielki właściciela reklamy i przedstawiciela straży miejskiej. W toku postępowania Strona nie złożyła żadnych wyjaśnień i nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że kiedykolwiek podjęła starania u zarządcy drogi o uzyskanie pozwolenia na umieszczenie tablic w pasie drogowym. Takich dokumentów brak u zarządcy drogi. Skoro umieszczenie reklam nastąpiło bez zgody zarządcy drogi, doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 udp w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3a i § 11 ust. 4 rozporządzenia).
O przywróceniu pasa drogi woj. [...] i [...] w Cz. do stanu poprzedniego przez usunięcie tablic orzeczono na podstawie art. 36 udp. Ponieważ usunięcie tablic nie wymaga dużych nakładów i środków technicznych, ustalono termin wykonania tego obowiązku do dnia [...] r. Karę pieniężną wyliczono mnożąc powierzchnię reklamy x 2 x liczbę dni zajęcia pasa drogowego x stawkę opłat (dla drogi wojewódzkiej 1,29 zł za 1 m2 powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego) x dziesięciokrotne zwiększenie opłaty (art. 40 ust. 4 udp, § 11 ust. 3 i § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia).
W odwołaniu (nadesłanym początkowo tylko w postaci petitum- bez uzasadnienia i podpisu), A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący się zarzucił decyzji I instancji naruszenie prawa materialnego, "głównie przepisów powołanych w jej podstawie prawnej, a także innych przepisów" udp. Zgodnie z art. 38 udp w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r.- Dz.U. 106/98/668- urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, nie powodujące zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócające wykonywania zadań zarządu ruchu, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Owa reklama umieszczona jest ponad chodnikiem, na znacznej wysokości, nie powodując najmniejszych utrudnień w ruchu pieszych. Zachodzi wątpliwość, czy pas ruchu obejmuje również słup powietrza, znajdujący się nad wydzielonym pasem (art. 4 pkt 1 udp). Wykładnia gramatyczna skłania do przyjęcia, że pas ruchu obejmuje wyłącznie sam teren i przestrzeń nad chodnikiem do wysokości nie powodującej utrudnień w ruchu pieszych i przestrzeń nad ulicą, nie powodującą utrudnień w ruchu wszelkich pojazdów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania A. F., decyzją z dnia [...] r.- nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że zarządca drogi obowiązany był do orzeczenia o przywróceniu do stanu poprzedniego, w razie naruszenia pasa drogowego i do naliczenia kar pieniężnych z tytułu tego naruszenia. Z materiału dowodowego wynika, że Zainteresowany nie zwrócił się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy; nie przedstawił żadnego dokumentu, poświadczającego prawo do wykonania robót budowlanych w obrębie pasa drogowego. Pas drogowy jako wydzielony pas terenu (art. 4 pkt 1 udp), obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (uchwała NSA z 19.6.2000 r.- nr OPK "2/00"- winno być "3/00"). Zarządca obowiązany był naliczyć stosowną karę pieniężną i orzec o przywróceniu samowolnie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. F. wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w Cz.; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący zarzucił owym decyzjom naruszenie prawa materialnego- w szczególności art. 38 ust. 1 udp w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. 106/98/668) i § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia. A. F. podniósł, że SKO nie zajęło stanowiska wobec zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 udp. Jaskrawym naruszeniem prawa materialnego było nałożenie kary pieniężnej bez jednoczesnego wyjaśnienia, czy w Rejestrze Dróg droga rzeczywiście wpisana jest do kategorii dróg wojewódzkich i wyjaśnienia, dlaczego jako podstawę obliczenia kary przyjęto stawkę 1,29 zł za 1 m2. Przy wyliczeniu kary pieniężnej należało uwzględnić wskaźniki, o których mowa w § 10b rozporządzenia i zgodnie a art. 11 kpa dokładnie je wskazać i określić. Ponownie podniósł wątpliwość, czy z uwagi na treść art. 4 ust. 2 udp, w ogóle wchodzą w rachubę sankcje, skoro reklamy umieszczone są ponad ulicą.
Skarżący zgadza się jedynie z taką interpretacją pasa drogowego, w której pas drogowy obejmuje słup powietrza niezbędny do korzystania z drogi bez jakichkolwiek przeszkód, wymienionych w art. 39 udp).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podnosząc argumenty prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podniósł, że droga nr [...] i [...] w m. Cz. jest drogą wojewódzką; zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje rozporządzeniem Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 5 ust. 2 udp, a której przebieg ustala rozporządzeniem minister właściwy do spraw transportu, wydanym na podstawie art. 5 ust. 3 udp. W [...] r. opłaty wymienione w § 8, 10 i 10a rozporządzenia, uległy wzrostowi o 1,8 %- w związku z ogłoszeniem w MP 22/01/397 wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych- dla dróg wojewódzkich stawka dla reklam umieszczonych na obszarze zabudowanym wyniosła 1, 29 zł.
Pismem procesowym z dnia [...] r. Skarżący uzupełnił zarzut w ten sposób, że wskazał na brak upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów dla wprowadzenia wskaźnika waloryzacyjnego a GUS nie mógł współdecydować o wysokości stawek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadną.
Ustawodawca zabronił bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi w szczególności umieszczania w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu (art. 39 ust. 1 udp; wyrok NSA z: 25.2.1999- IV SA 420/97; 9.4.1998- II SA 36/98; glosy aprobujące: A. Wasilewskiego i J. Drachala do uchwały 5 Sędziów NSA z 9.4.2001 r.- OSP 11/01/538 uw. 2 i s. 540). W sprawie jest bezsporne, że Skarżący takiego zezwolenia nie uzyskał.
Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Skarżącego na rozprawie przed Sądem Administracyjnym dnia 6 maja 2004 r., to A. F. był podmiotem, który umieścił obie reklamy, płacąc za ich zamontowanie (k. 26 akt sądowych). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, że obie reklamy zostały Mu dostarczone przez "opiekuna" z firmy I., który polecił Skarżącemu umieszczenie owych reklam. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że współcześnie reklamy wytwarzane są częstokroć według jednego wzoru, tak by przyzwyczajać konsumentów do danego znaku towarowego- czy to o zasięgu światowym (np. [...]), czy krajowym (np. E. W.), i dostarczane są podmiotom oferującym dany towar bądź usługę w najbardziej odległych zakątkach kraju- czy to w ramach francishingu, czy w ramach promocji danego znaku towarowego. Dostarczenie danej reklamy bezpośredniemu sprzedawcy nie zdejmuje zeń obowiązku uzyskania koniecznych zezwoleń dla jego umieszczenia w pasie drogi publicznej.
W rozpatrywanym przypadku to na Skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania zezwoleń zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym każdej z reklam. Skutki nie uzyskania zezwoleń- w tym w zakresie kar- obciążają tylko A. F.. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązuje od 1 października1985 r. (art. 53 udp- Dz.U. 14/85/60), zatem Skarżący- jako podmiot gospodarczy obowiązany do znajomości prawa powszechnie obowiązującego w zakresie istotnym dla prowadzonej przezeń działalności- nie może skutecznie podnosić, że nie zna prawa należycie opublikowanego.
Nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 udp- uwagi Skarżącego uszło, że przepis ów nie uległ zmianie z dniem 1 stycznia 1999 r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 106/98/668). Art. 52 powołanej ustawy znowelizował z dniem 1.1.1999 r. jedynie- w sferze istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy- ust. 2 art. 38, jednakże w zakresie, który nie wpływa na akt subsumcji w niniejszej sprawie (określono jedynie, że kompetencja do wyrażenia zgody na wykonanie przebudowy lub kapitalnego remontu obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, gdy tymczasem do dnia 31.12. 1998 r. wymagała zgody zarządu drogi).
Art. 38 ust. 1 udp reguluje inne stany faktyczne (już istniejących- w dacie wejścia w życie ustawy- w pasie drogowym budynków, obiektów inżynierskich i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, nie powodujących zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócających wykonywania zadań drogi), niż art. 39 ust. 1 udp (dotyczący umieszczania nowych urządzeń, przedmiotów i materiałów- po wejściu w życie udp- a który to przepis znajduje zastosowanie w sprawie). Za taką wykładnią przemawia norma wywiedziona z art. 38 ust. 2 udp- tylko bowiem budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia, istniejące w dniu wejścia w życie udp, spełniające wszystkie przesłanki art. 38 ust. 1, mogą pozostać w d o t y c z a s o w y m stanie; tylko takie obiekty- w razie konieczności- mogą być poddane przebudowie lub kapitalnemu remontowi- jednak po uzyskaniu zgody zarządu (do 31.12.1998) czy zarządcy (od 1.1.1999 r.) drogi- na warunkach określonych w ustawie z dnia 21.3.1985 o drogach publicznych.
Zdawkowość uzasadnienia odwołania, jak i skargi, utrudnia kontrolę zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów prezentowanych przez Skarżącego. Jeżeli jednak przyjąć, że Odwołujący się zakłada, że umieszczone przezeń urządzenia nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają zadań zarządu drogi (s. 2 odwołania), to przepis ów nie znajduje w sprawie w ogóle zastosowania. Obie reklamy zostały bowiem umieszczone w pasie drogi, bez wymaganego zezwolenia w rozumieniu art. 39 ust. 1 udp, po wejściu w życie udp (nie spełniają zatem warunków art. 38 ust. 1 udp).
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz.U. 32/00/393 ze zm.), drogi wojewódzkie oznaczone są liczbą trzycyfrową (in casu: [...] i [...]); numery tych dróg są powtarzalne na obszarze kraju i niezmienne w przypadku ciągu komunikacyjnego, przekraczającego granice administracyjne. Trafnie zatem organy obu instancji ustaliły, że obie drogi, w pasie których Skarżący założył owe reklamy, mają charakter dróg wojewódzkich.
Utrwalonym jest pogląd, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (uchwała 5 Sędziów NSA z 19.6.2000 r.- OPK 3/00- ONSA 1/01/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów podziela; w szczególności właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może- z wyłączeniem innych osób- korzystać z niej zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością, przy czym w rozważaniach, jak wysoko ona sięga, należy posługiwać się przepisami prawa lotniczego (uzasadnienie powołanej uchwały). Jeśli zatem nawet umieszczenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu drogi wewnętrznej, położonego nad drogą krajową, widocznych dla użytkowników drogi krajowej jest umieszczeniem reklam w pasie drogi krajowej (powołana uchwała z dnia 19.6.2000 r.), to umieszczenie reklam w postaci stożków, na specjalnych wysięgnikach (przymocowanych do ścian budynków, na pograniczu pierwszej i drugiej kondygnacji każdego z tych budynków), sięgających wysięgnikami w przestrzeń nad pasami drogowymi, jest umieszczeniem reklam w pasie drogi publicznej w rozumieniu art. 39 ust. 1 udp.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że przewidziane w art. 40 ust. 7 udp upoważnienie ustawowe do określania kar pieniężnych nie mogło stanowić podstawy do określania wysokości tych kar w akcie wykonawczy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych- poprzez wprowadzenie w § 10b mechanizmu waloryzacji kar, odsyłającego do wskaźników ogłaszanych przez Prezesa GUC; taka metoda określania wysokości kar, nie wynikająca wprost z ustawy, prowadzi do uzależnienia wysokości kary pieniężnej od ustaleń, które nie mają cech przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z: 15.10.2001- II SA 223/00; 16.7.2002- II SA 56/01; II SA 2935/00; II SA 104/01; 17.6.2003- II SA/Po 2086/01 – niepublikowane).
Jedynie na marginesie należy zauważyć, że ów § 10b rozporządzenia uchylono dnia 1 października 2002 r. (Dz.U. 150/02/1240).
Nietrafnie Skarżący podnosi, że decyzja I instancji nie wskazuje dokładnie wskaźników, służących do wyliczenia kary. Przeciwnie Decyzja z [...] r. precyzyjnie wskazuje owe wskaźniki: 1 m2- powierzchni reklamy; x2 (dwustronność reklamy) x 26 dni zajęcia pasa drogowego x 1, 29 zł- stawka opłat x 10- dziesięciokrotne zwiększenie opłaty, co stanowi dostateczne wypełnienie normy wywiedzionej z § rozporządzenia. Żadnego z tych wskaźników Skarżący nie kwestionował w odwołaniu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 6/86/33 ze zm.), zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 59/99/623). Zgodnie z § 10a ust. 3, stawka opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy wynosiła za każdy dzień zajęcia pasa na obszarze zabudowanym dla drogi wojewódzkiej 1, 10 zł.
Mając zatem na uwadze kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i wzgląd na ekonomię procesową, która nakazuje by Strona w możliwie krótkim czasie wiedziała, jaki zakres praw bądź obowiązków wynika z decyzji administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji tylko w tej części, w której wymierzona kara przenosiła wysokość wynikającą ze stawki określonej zgodnie z powołanym rozporządzeniem, które w tej części realizowało należycie delegację ustawową:
1 m2 x2 x 26 dni x 1,10 zł x 10 = 572 zł.
W pozostałej części, co do dalszej kwoty 98,80 zł, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji należało uchylić, jako oparte na rozporządzeniu przekraczającym delegację ustawową w części, w której Rada Ministrów wprowadziła waloryzację (art. 145 § 1 lit a w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. 153/02/1271 ze zm.- dalej upsa). W części, w której zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, skargę należało oddalić (art. 151 upsa).
Sąd na podstawie art. 206 upsa, wobec częściowego uwzględnienia skargi (14,63 %), zasądził kwotę 42, 30 zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania dla Skarżącego (240 zł kosztów zastępstwa procesowego- § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych...-Dz.U. 163/02/1349 ze zm. + 27 zł wpisu + 15 zł opłaty od pełnomocnictwa= 282 zł x 15 %= 42,30 zł).
Sąd zgodnie z art.152 upsa, określił że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie może być wykonana w zakresie, w jakim każda z tych decyzji zostały uchylone.
/-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski
JFS