Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 maja 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., nr [...]
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dnia 27 listopada 2023r. D. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem - J. K..
Decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2023r., Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania wnioskującej żądanego świadczenia, ponieważ nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.), ponieważ niepełnosprawność wymagającego opieki powstała w wieku powyżej 25 lat i brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepełnosprawnością J. K. i sprawowaniem opieki i niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę. Ponadto organ wskazał, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji D. M. złożyła odwołanie podnosząc, że wskazywany przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13 uznany został za niezgodny z Konstytucją, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Odwołująca podniosła również, że jej mama nie jest w stanie opiekować się ojcem, ponieważ sama wymaga opieki drugiej osoby. Obecnie kwestia ustalenia jej stopnia niepełnosprawności jest w toku, ponieważ złożone zostało odwołanie od orzeczenia o niezaliczeniu jej do osób niepełnosprawnych, a wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do Wojewódzkiego Zespołu w P..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia 19 marca 2024r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w celu ustalenia czy wydane zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wobec M. K. - małżonki wymagającego opieki.
Dnia 25 marca 2024r. Burmistrz Miasta [...] przesłał do Kolegium, przedłożone przez D. M. oświadczenie o złożeniu odwołania od orzeczenia wydanego dnia 19 grudnia 2023r., przez Powiatowy Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., o niezaliczeniu M. K. do osób niepełnosprawnych. Z kolei pismem z dnia 30 kwietnia 2024r., organ I instancji uzupełnił akta sprawy o orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 17 kwietnia 2024r. zaliczające M. K. na stałe do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności.
Wydając wskazaną na wstępie decyzję z dnia 9 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej ustawą), według brzmienia obowiązującego do 31 grudnia 2023 r.
Po przytoczeniu treści przepisów prawa Kolegium wyjaśniło, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że ojciec wnioskującej - J. K., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 14 listopada 2023r. zaliczony został na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Z powyższego dokumentu wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 września 2023r. Wnioskująca oświadczyła, że w 2008 roku zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad rodzicami, z którymi mieszka. Z akt sprawy wynika, że w zatrudnieniu pozostawała do dnia 31 marca 2008r.
Odnosząc się do wskazywanej przez organ I instancji niespełnionej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, iż przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. wydanym w sprawie o sygnaturze K-38/13 (Dz.U. z 2014r. poz. 1443) – w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Kolegium stwierdziło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy więc dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r..
W sprawie jest bezsporne, iż D. M., jako córka wymagającego opieki J. K., jest w rozumieniu przepisu art. 128 k.r.o., osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Jednakże w związku z tym, że wymagający opieki jest żonaty, to obowiązek alimentacyjny wobec niego ciąży w pierwszej kolejności na jego żonie. Jak wskazano wyżej obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynika z treści przepisów art. 23 i 27 k.r.o. i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynika, że M. K. - małżonka wymagającego opieki posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia 17 kwietnia 2024r., a więc nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skład orzekający zdaje sobie sprawę, że M. K., w wieku 75 lat, ze względu na wiek i stan zdrowia, być może nie jest w stanie wypełnić obowiązków opiekuńczych wobec niepełnosprawnego męża, jednak najbardziej istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D. M. zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, mimo że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie o sygnaturze K 38/13 przepis ten jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu prze nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności,
- 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęciu literalnej wykładni przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna ww. przepisu przy uwzględnieniu okoliczności, z których obiektywnie wynika, że małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować tej opieki z uwagi na wiek i stan zdrowia, to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 9 października 2024 r. Skarżąca podtrzymała skargę podnosząc dodatkowo, że postępowania w sprawie niepełnosprawności matki jest w trakcie odwołania, ale procedura jest długotrwała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż mając na względzie art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) organ zasadnie rozważył, z uwagi na datę złożenia wniosku, sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.").
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r., osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Przypomnieć należy, że przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Słusznie więc Kolegium zwróciło uwagę, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może aktualnie stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś skarżąca - jako jego córka -należy do kręgu osób obciążonych wobec niego obowiązkiem alimentacyjnym na podstawie art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.
Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej opiera się na tym, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na tle wykładni powyższego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim, a nie będący ich małżonkami, mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uwagi na powyższą rozbieżność orzecznictwa w wykładni art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, w której pkt 2 stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Zaznaczyć trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany tą uchwałą (art. 269 p.p.s.a.) i od momentu jej wydania ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie z wyrażonym w niej stanowiskiem. Tak więc zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA wskazał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślić należy, iż skoro fakt, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności był jedyną stwierdzoną przez organ odwoławczy przesłanką odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, to kwestie związane z tym orzeczeniem stanowią zagadnienie wstępne, od którego zależało rozpatrzenie niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten stanowi o obowiązku organu zawieszenia postępowania w sytuacji istnienia tzw. zagadnienia wstępnego, do oceny którego właściwy jest inny niż prowadzący postępowanie organ lub sąd.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Tym samym orzeczenie w przedmiocie istnienia oraz stopnia niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej może mieć zasadnicze znaczenie w przedmiocie ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osoby zobowiązanej w dalszej kolejności.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżąca wskazywała, iż jej matka nie została zaliczona do osób niepełnosprawnych ale zostało złożone odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności. Co istotne pismem z dnia 19 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w celu ustalenia czy wydane zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wobec M. K. – małżonki wymagającej opieki, jeżeli tak, to orzeczenia należy przedłożyć do akt i ustalić czy od orzeczenia wniesiono odwołanie.
Na skutek powyższego wezwania do akt załączono kopie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. oraz kopię odwołania. Następnie Skarżąca przedłożyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, od którego zgodnie z oświadczeniami składanymi w toku postępowania sądowoadministracyjnego został wniesiony środek odwoławczy do Sądu.
W ocenie Sądu w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ w kwestii warunkującej przyznanie tego prawa toczy się postępowanie prowadzone przed innym sądem, a jego wynik może mieć istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy przed organem przyznającym prawo do świadczenie pielęgnacyjnego.
Wobec powyższego organ mając informację o toczącym się postepowanie w przedmiocie zaliczenia matki skarżącej tj. osoby sprawującej opiekę winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postepowanie.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim potwierdza znaczny stopień niepełnosprawności i okres, w którym powstała.
Tym samym Sąd uznał, iż organ odwoławczy - w świetle nadesłanych w toku postepowania odwoławczego dokumentów- zaskarżoną decyzję wydał przedwcześnie ignorując fakt, iż toczy się postepowanie odwoławcze od orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącej czym dopuściło się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego przedwczesne zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, zawiesić postępowanie do czasu ostatecznego prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii niepełnosprawności matki Skarżącej. Następnie po uzyskaniu stosownego orzeczenia organ dokona ponownej oceny spełnienia przez Skarżącą przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.