Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w P. zwrócił się do Starosty Powiatowego w W. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji S.M. do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii: A+B+C+E, bowiem od [...]do [...] r. uzyskał 25 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego (k.1).
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 114 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.- dalej prd) orzekł o cofnięciu S. M. prawa jazdy kategorii A+B+C+E nr [...], wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji; decyzji na podstawie art. 108 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności (k. 5).
Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w W. skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; decyzję tę doręczono Zainteresowanemu dnia [...] r., od decyzji tej- mimo prawidłowego pouczenia- S. M. nie złożył odwołania (k. 3, 4, 4a).
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 8 i art. 81 kpa, uchyliło decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł w szczególności, że organ I instancji nie zwrócił uwagi, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. stanowił podstawę do wszczęcia postępowania o sprawdzenie kwalifikacji osoby kierującej pojazdem i zakończyło się ono odpowiednim skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ostateczność tego skierowania wymaga jego wykonania. Niewykonanie tej dyspozycji może stać się podstawą do wszczęcia nowego postępowania- o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (w tym przypadku na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 prd). By wszcząć takie postępowanie i skutecznie je zakończyć, muszą być dokonane przez organ administracji odpowiednie czynności z uwzględnieniem art. 61 § 4 i art. 81 kpa. Decyzję Starosty z dnia [...] r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, doręczono Zainteresowanemu dnia [...] r., natomiast decyzję z dnia [...] o cofnięciu S. M. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym z uwagi na nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 pkt 1 lit. b prd, doręczono Zainteresowanemu dnia [...] r., co eliminowało możliwość wypełnienia obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez odwołującego się.
Gdyby przyjąć, że merytoryczna decyzja może być uzasadniona, nie można uznać, że wykonano wszystkie czynności, gwarantujące faktyczny udział Zainteresowanego w sprawie. Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła 24 punkty otrzymane za naruszenie przepisów ruchu drogowego (§ 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. 52/98/329 ze zm.; k.17-15).
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.) orzekł o: 1. zatrzymaniu S. M. prawa jazdy kat. ABC+E nr [...], wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd; na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w okresie 6 miesięcy- od [...] r. do [...] r.- Zainteresowany wielokrotnie naruszył przepisy i zasady ruchu drogowego; suma punktów karnych za te wykroczenia wyniosła 25, co zgodnie z ustawą powoduje zatrzymanie prawa jazdy do czasu poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. O rygorze natychmiastowej wykonalności Starosta orzekł z uwagi na ochronę życia uczestników ruchu drogowego, które mogłoby być zagrożone (k.18).
Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.), skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (k.19).
W wyniku wniesienia odwołania S. M. od decyzji z dnia [...] r.- nr [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 132 § 1 kpa Starosta Powiatowy w W. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r.- nr [...], uznając za uzasadnione argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu; wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji będzie wydana nowa decyzja, orzekająca o istocie sprawy (zatrzymaniu prawa jazdy; k.25). Od decyzji tej Zainteresowany nie wniósł odwołania.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 138 ust. 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.) i art. 108 § 1 kpa orzekł o:
- 1. zatrzymaniu S. M. prawa jazdy kat. A+B+C+E wydanego przez Urząd Gminy P. do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.);
- 2. skierował S. M. na egzamin do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, celem poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami;
- 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności (k. 28-27).
Starosta Powiatowy w W. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.6.1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.), skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (k.29).
W odwołaniu z dnia [...] r. (prezentata- k.
32) od decyzji z dnia [...] r. nr [...] S. M. wniósł o uchylenie tej decyzji w całości i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się zarzucił niezgodność z prawem, bowiem została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa proceduralnego i materialnego. W uzasadnieniu Odwołujący się wskazał w szczególności, że w tej samej sprawie wydano już wcześniej dwie decyzje. Jeśli Starosta w prawomocnej decyzji z dnia [...] r. uznał za zasadne argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu i na podstawie art. 132 § 1 kpa uchylił swą decyzję z dnia [...] nr [...], to w trudnej do zrozumienia sprzeczności z ta decyzją stoi decyzja z dnia [...] r. nr [...] (k.32-31).
Kolejnymi decyzjami z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekło o uprzednio wydanych decyzjach:
A. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. bez numeru, w sprawie skierowania S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. (bez numeru) Starosta skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii A,B,C,E w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 b prd. Ponieważ organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r. w owej sprawie, przeto doszło do wydania decyzji w sprawie, która była już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (k. 37-36).
B. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...]dotyczącej zatrzymania S. M. prawa jazdy. Stanowisko swe organ wyższego stopnia uzasadnił tym, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] rażąco narusza prawo. Możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu w trybie art. 132 kpa, związana jest ściśle z zaistnieniem przesłanki materialnej- uznania, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie w całości odwołania to uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji (w całości lub w części). W owej sprawie Starosta nie uznał w całości żądania strony (co musiałoby skutkować uchyleniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i umorzeniem postępowania), lecz rozstrzygnął sprawę merytorycznie w następnej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (k.40-39).
C. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. bez numeru, w sprawie skierowania S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyższego stopnia podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. (bez numeru) Starosta skierował S. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami objętymi prawem jazdy kategorii A,B,C,E w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 b prd. Ponieważ organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r. w owej sprawie, doszło zatem do wydania decyzji w sprawie, która była już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (k. 42-41).
D. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. M. uchyliło decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] r. nr [...]. W motywach organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotyczy spraw uprzednio rozstrzygniętych decyzją ostateczną. O skierowaniu Zainteresowanego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami Starosta orzekł ostateczną decyzją z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium postanowiło tę decyzję utrzymać w mocy, co skutkowało zakończeniem sprawy ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego. Działając z urzędu Kolegium stwierdziło nieważność pozostałych decyzji organu I instancji, wydanych w przedmiotowej sprawie (k.45-44).
Żadna z tych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty nie była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), a decyzja nr [...] nie była przedmiotem skargi do NSA.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. M. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] r. nr [...].
Organ odwoławczy podniósł, że jedną z przyczyn zatrzymania prawa jazdy jest przekroczenie przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; zatrzymanie następuje do czasu ustania przyczyny zatrzymania- in casu do zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g prd). Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] r. o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem, S. M. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pięciokrotnie naruszył przepisy i zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, za co naliczono Mu 25 punktów. Wobec przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, decyzja Starosty o zatrzymaniu prawa jazdy znajduje uzasadnienie faktyczne i podstawę prawną w art. 138 ust. 1 prd. Zgodnie z art. 10 § 2 kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę życia uczestników ruchu drogowego spełnia przesłankę art. 10 § 2 kpa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. M., reprezentowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika będącego adwokatem (k. 15-16). S. M. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], zarzucając jej niezgodność z prawem materialnym i procesowym; naruszanie praw przysługujących Skarżącemu jako stronie postępowania i Jego interesów. Motywując skargę S. M. powołał w szczególności argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu z dnia [...] r. (prezentata- k. 32). Naruszenie prawa polega na tym, że zaskarżona decyzja wydana została w tej samej sprawie, która przed wydaniem zaskarżonej decyzji, została uprzednio rozstrzygnięta prawomocną decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcia na podstawie art. 132 kpa dokonał Starosta decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Starosta uznał, że odwołanie S. M. od decyzji z dnia [...] r. zasługuje w całości na uwzględnienie i ową decyzję uchylił.
W tym stanie rzeczy brak podstaw prawnych i uzasadnienia dla zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium- tym samym decyzja ta jest wydana z naruszeniem prawa. Argumentacja podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest trafna zarówno co do przytoczonych faktów, jak i wywodu prawnego. Uzasadnienie w części objętej stroną 3 jest niezgodne z prawdą. W sprawie nigdy nie zachodziła i nie zachodzi przesłanka niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego. W toku rozprawy sądowoadministracyjnej Pełnomocnik Skarżącego po naradzie ze Skarżącym oświadczyli, że wolą Skarżącego było jedynie zaskarżenie decyzji z dnia [...]r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (k. 18 akt sądowych).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadną.
W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej wywiera skutek ex tunc (od samego początku), zatem skutkuje wyeliminowaniem decyzji co do której stwierdzono nieważność, od początku jej wydania (odpowiednio- uzasadnienie wyroku NSA z 21.1.1988- IV S.A. 859/87- ONSA 2-3/90/25 z glosą T. Wosia OSP 4/91/95; wyrok NSA z 4.5.1988- IV S.A. 179/88- GAP 5/89/43, akceptowane przez A. Wróbla w: "Kpa. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s.767- 768 uw. 13; s. 825 uw. 6). Skoro zatem S. M. nie zaskarżył decyzji Samorządowego Kolegium, stwierdzających nieważność decyzji Starosty z dnia: [...] r. nr [...]; [...]- bez numeru; z dnia [...] r.- bez numeru, to nie może (z chwilą, gdy decyzje te stały się ostateczne) skutecznie podnosić faktu wydania owych unieważnionych decyzji pierwszoinstancyjnych w niniejszym postępowaniu skargowym.
Jedynie na marginesie należy wskazać, że organ II stopnia, stwierdzający nieważność decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 kpa, działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu administracyjnym, a nie skarga do Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 11.6.1981- SA 584/81- ONSA 1/81/55, akceptowane przez A. Wróbla- op. cit. s. 826 uw. 12), czy- jak w niniejszej sprawie, gdzie organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze- wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), a nie- jak omyłkowo pouczono w owych decyzjach o stwierdzeniu nieważności (k. 41, 39, 36)- skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący nie kwestionuje faktu ukarania Go w okresie od [...] r. do [...] r. 25 punktami za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu, co upoważniało Starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1g prd). Skarżący nie zwalczał także zapisów w ewidencji w trybie art. 217 i nast. kpa.
Nie sposób przyjąć, by Skarżący nie miał zapewnionego czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa), skoro Zainteresowany został dnia [...] r. zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. dotyczącego skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z naruszeniem przez S. M. przepisów ruchu drogowego (k. 2,2a); Skarżący składał odwołania z dnia: [...] (k. 8-7), [...] (k. 24-21) i [...] (k. 32-31).
Skarżący w postępowaniu administracyjnym występował od [...] r. w asystencji pełnomocnika- radcy prawnego J. R., który składał pisma procesowe z dnia: [...] i [...] r. (k. 13-12; 35). O możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, i zgłoszonych żądań, S. M. został zawiadomiony pismami SKO z dnia: [...] i [...] r. oraz Starosty z dnia [...] r.- choć z omyłkowo powołanym art. 73 kpa- (k. 11, 26, 26a, 34). O skuteczności aktywnego działania Skarżącego w postępowania świadczy fakt uchylenia zaskarżonych decyzji I instancji decyzjami Samorządowego Kolegium z dnia:[...] r., [...]- nr [...] czy decyzją Starosty z dnia [...] r.- następnie unieważnioną (k. 17, 25, 45) oraz unieważnienie trzech decyzji I instancji na skutek zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] r.
Skarżący, mimo profesjonalnego zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie wskazuje istotnych skutków, jakie uchybienie art. 10 § 1 kpa miałoby wywrzeć na zaskarżoną decyzję.
Wbrew ocenie Skarżącego, skomplikowany charakter ruchu drogowego- który z natury rzeczy wiąże się z zagrożeniem, jego nasilenie i rola czynnika ludzkiego w narastającej fali wypadków (fakty powszechnie znane; odpowiednio- W. Krotowski "Ustawa Prawo o ruchu drogowym" DW ABC 2002 s. 577 uw. 1), przemawiały za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 kpa). Przemawiał za tym nie tylko wzgląd na ochronę zdrowia i życia ludzkiego- uczestników ruchu drogowego, lecz i wzgląd na inny interes społeczny w rozumieniu art. 108 § 1 kpa, przejawiający się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przy wykładni tego przepisu nie sposób pominąć specyfiki art. 135 ust. 1 prd- skoro prawo jazdy w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie może niezwłocznie zatrzymać policjant (co odpowiada istocie natychmiastowej wykonalności decyzji), to może taki rygor nadać decyzji Starosta- w warunkach przewidzianych w art. 138 ust. 1 w zw. z art. art. 135 ust. 1 lit. d i g prd.
Zgodne jest bowiem z doświadczeniem życiowym, że policjant częstokroć nie ma w radiowozie komputera pokładowego, pozwalającego ustalić ilości punktów, obciążających konto kierowcy w ewidencji osób naruszających przepisy (art. 130 prd).
Mimo zatem, że w postępowaniu doszło do naruszeń przepisów postępowania, nie mogły mieć one istotnego wpływu na wynik postępowania.
Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., skargę należało oddalić.
/-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski
JFS