Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium), po rozpoznaniu odwołania G. M. (dalej jako strona lub skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) z [...] grudnia 2019 r., nr [...], którą przyznano skarżącej pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków w miesiącu grudniu 2019 r. w wysokości [...] zł.
Rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. sprecyzowanym podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] grudnia 2019 r. skarżąca wystąpiła m.in. o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztu zakupu leków w wysokości [...] zł. Skarżąca przedłożyła organowi faktury i paragony za leki (k. 11- 16 akt organu I instancji)
Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 2 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."), przyznał G. M. specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków w miesiącu grudzień 2019 r. w wysokości [...] zł (k. 30-31 akt I instancji).
W motywach decyzji wyjaśnił, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą w wieku poprodukcyjnym, choruje przewlekle, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności na stałe i przebywa na emeryturze.
Organ ustalił, że skarżąca regularnie korzysta z pomocy ośrodka w formie zasiłków celowych np. na zakup żywności, leków. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - październiku 2019 r. jej dochód stanowiło świadczenie z ZUS w wysokości [...] zł, które przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynoszące [...] zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2018.1358) wynosi [...] zł.).
Organ stwierdził, że mimo to specjalny zasiłek celowy może być przyznany na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., wedle którego tego rodzaju świadczenie przyznaje się "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" także, gdy kryterium dochodowe jest przekroczone. Oceniając całościowo sytuację G. M. Prezydent doszedł do przekonania, że wnioskowane świadczenie na leki może być jej przyznane w kwocie [...]zł. Zdaniem organu kwota taka jest wystarczająca na zakup niezbędnych leków. Podkreślono także, że część wskazanych przez skarżącą leków stanowi suplementy diety wspomagające proces leczenia. Zdaniem organu należy sfinansować jedynie leki objęte receptą. Organ wywiódł, iż G. M. może przeznaczać część swojej emerytury sfinansowanie pozostałych leków w postaci suplementów diety.
Od powyższej decyzji odwołała się G. M. podkreślając, że wszystkie leki, o których sfinansowanie wnioskowała, są jej niezbędne z uwagi na stan jej zdrowia. Wobec tego wnosi o przyznanie jej całej kwoty którą wydała na zakup leków (k. 1-3 akt II instancji).
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy doprecyzował rozliczenia dotyczące sytuacji G. M. i wyjaśnił, że wnioskiem skarżącej objęte są recepty z datą wystawienia [...].11.2019, [...].11.2019, [...].11.2019 oraz [...].12.2019, [...].12.2019 i [...].12.2019 r. Organ zaakcentował, ze skarżąca od 2010 r. regularnie korzysta z pomocy MOPS w [...] (m.in. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł) oraz otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł netto.
Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego świadczenia na leki Kolegium wskazało że przyznana kwota na zakup leków w wysokości [...] zł wraz z lekami zakupionymi przez panią G. M. w kwocie [...]zł zabezpiecza potrzebę zakupu koniecznych leków. Natomiast zdaniem organu odwoławczego wnioskowana pomoc na przyznanie środków finansowych na zakup suplementów diety (m.in. [...]) nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i opisała trudną sytuację osobistą i materialną, w jakiej się znalazła.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, zwanej dalej – P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków.
Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów wyroku Sąd wyjaśnia, że wedle danych wynikających z dokumentacji sprawy (wywiad środowiskowy) G. M. jest osobą samotnie gospodarującą.
W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (poza wyjątkami określonymi w przepisach szczególnych – nieistotnymi z punktu widzenia niniejszej sprawy) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza określonej prawem kwoty, aktualizowanej przepisami wykonawczymi. Podana przez organ pierwszej instancji kwota [...]zł wynikała z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r., Dz. U. poz. 1358), wedle którego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określono na poziomie [...] zł.
W sprawie jest poza sporem, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy celowej na leki (to jest w październiku 2019 r.) G. M. uzyskała [...] zł dochodu (emerytura), a więc przekroczyła kryterium dochodowe, czy to wynikające z rozporządzenia.
Organy obu instancji wskazały, że w sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca- przekroczenia kryterium dochodowego, należało rozważyć czy spełnia ona przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy – jako taki (a więc i także specjalny zasiłek celowy z art. 41 pkt 1 u.p.s.) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przykładowo potrzeby te zostały wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. Stanowi on, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Potrzeby wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. można zasadniczo podzielić na dwie grupy według ich wagi (przy czym oczywiście ostateczna ocena każdego przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy): potrzeby pilne bezpośrednio dotyczące osoby i inne potrzeby niezbędne związane z utrzymaniem. Do potrzeb pilnych zaliczyć należy niewątpliwie żywność, leki i leczenie. Rozstrzyganie o zasadności ich przyznania wymaga od organów większej wnikliwości i rozpoznania sytuacji wnioskodawcy. Nie można przecież wykluczyć, że zaspokojenie takich potrzeb jak żywność, leki i leczenie może mieć znaczenie z punktu widzenia zdrowia danej osoby. Chodzi zatem o ochronę wartości szczególnej. Mogą więc wystąpić sytuacje nadzwyczajne, gdy uzasadnione będzie wyposażenie danej osoby w pomoc celową, chociażby nawet w danym okresie występowały okoliczności przemawiające na niekorzyść wnioskodawcy, takie jak korzystanie z szerszego finansowania innych potrzeb, a nawet brak należytej współpracy osoby z instytucją pomocy społecznej.
Analizując sytuację osobistą i dochodowej G. M. skłonił organy do uznania, że należy jej przyznać specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. na dofinansowanie zakupu leków.
W ostatecznym rozrachunku przedmiotem sporu stała się kwestia wysokości kwoty, jaka powinna być G. M. przyznana na sfinansowanie zakupu leków. W szczególności należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyznana kwota [...]zł jest usprawiedliwiona w kontekście sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej oraz biorąc pod uwagę pomoc finansową, którą otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (inne zasiłki celowe- uw. Sądu).
Organy obu instancji zasadniczo jako powód ograniczenia przyznanej pomocy finansowej na zakup leków do kwoty [...]zł podały, że nie wszystkie leki wskazane w przedłożonych receptach i paragonach są lekami na receptę – "przepisanymi przez lekarza", bowiem wiele z nich stanowi suplementy diety. Organy wskazały, że kwota [...]zł wystarczy na sfinansowanie recept, a pozostałe suplementy skarżąca może pokryć z własnych środków.
Zdaniem Sądu stanowisko to jest w realiach kontrolowanej sprawy zbyt ogólnikowe.
Przede wszystkim z uzasadnień decyzji organów nie wynika, na jakie leki organ zdecydował się przyznać środki w takiej a nie innej wysokości, gdyż w ocenie Sądu kwota [...]zł nie wystarczy na pokrycie zakupu wszystkich wymienionych na fakturach i paragonach leków na receptę. Rolą organów było uzasadnienie dlaczego zdecydowały się przyznać skarżącej ww. kwotę zasiłku celowego, na co dokładnie ta kwota ma być przeznaczona, na jakie leki odmówiono jej pomocy. Sąd podziela stanowisko organów, że za niezbędną potrzebę bytowa nie można uznać kosztu zakupu suplementów diety. Na uznanie za niezbędna potrzebę bytową zasługują zaś leki przyjmowane przez stronę przepisane jej przez lekarza w związku z różnymi schorzeniami na które cierpi – czyli jak ujęły to organy tak zwane "leki na receptę",. W zasadzie z uzasadnienia decyzji organów można wyprowadzić wniosek, że przyznany zasiłek wystarczy na pokrycie kosztu wszystkich leków na receptę, podczas gdy analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że będzie to możliwe jedynie w części.
Nie można przy tym zapominać, że są to leki przepisane G. M. przez lekarza, a wiec co do zasady powinna ona przyjmować wszystkie leki wskazane na recepcie. Wywiad środowiskowy dowodzi zaś, że jest osobą chorująca przewlekle i leki są jej niezbędne do utrzymania stanu zdrowia. O ile dopuszczalne jest miarkowanie przyznanej pomocy, np. z uwagi na budżet jakim dysponuje ośrodek pomocy społecznej, wymaga to uzasadnienia i przekonania strony dlaczego i w jakim zakresie organ postanowił o przyznaniu jej zasiłku celowego. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie niewystarczająco wnikliwie rozpoznały wniosek G. M. dotyczący przyznania specjalnego zasiłku celowego na leki w kwocie [...]zł. Stanowisko organów w tym zakresie uznać należy za zbyt lakoniczne i ogólne i co za tym idzie przedwczesne.
Należy wskazać, że rodzaj potrzeby, której sfinansowania domaga się G. M. (leki) oraz zasady wynikające z K.p.a. (art. 7, art. 77 § 1, jak i 107 § 3 K.p.a.) wymagają, aby organ – zanim zdecyduje o miarkowaniu zgłoszonej potrzeby w sposób tak znaczący, jak to miało miejsce w obecnie zaskarżonej decyzji (kwota [...] zł zamiast wnioskowanych [...] zł) – powinien wnikliwie ocenić złożony wniosek i załączone do niego paragony i faktury. O ile więc Sąd nie neguje możliwości ograniczenia przyznanej pomocy, stanowisko organu winno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, że organ uchybił art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego, jak i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zakresie dotyczącym uzasadnienia decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu i dokona jeszcze raz, w ramach postępowania odwoławczego, wnikliwej analizy wniosku skarżącej oraz dołączonych do niego dokumentów.