Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. pismem z dnia [...] września 2005r. zawiadomił H. H. – właścicielkę domu jednorodzinnego położonego w P. przy ul. [...] – o wszczęciu, na wniosek S.L., który pobudował ten obiekt budowlany, postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oraz legalności zabudowy. Następnie powołując się na wynik oględzin nieruchomości dokonanych dnia [...] października 2005r., dnia [...]. wydał decyzję o umorzeniu tego postępowania. W uzasadnieniu ustalił, że chociaż właścicielka nie dokonała jeszcze skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, to brak przesłanek do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie przepisu art., 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest użytkowany. Wobec niestwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa należało je umorzyć.
Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor S.L., domagając się jej uchylenia. Skarżący zakwestionował, jako nie mające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, ustalenie organu orzekającego iż budynek nie jest użytkowany i zarzucił naruszenie zasad postępowania dowodowego wyrażonych w art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, ustalenie to oparte zostało wyłącznie na oświadczeniu właścicielki budynku. W uzasadnieniu decyzji nie zostało wyjaśnione, dlaczego organ orzekający nie dał wiary odmiennym wyjaśnieniom inwestora ani nie uwzględnił okoliczności powszechnie znanym z relacji osób mieszkających w pobliżu, a także z innych postępowań prowadzonych przez ten organ, między innymi postępowania dotyczącego zanieczyszczenia Jeziora [...] nr [...].
Skarżący poinformował też, że roboty budowlane wykonywane przy budowie przedmiotowego budynku zostały wstrzymane przez organ nadzoru budowlanego "i aktualnie nie zostały wznowione".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, chociaż z innych przyczyn, niż powołane przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego daje organowi nadzoru budowanego możliwość nałożenia kary w formie postanowienia tylko wtedy, gdy zachodzą ku temu przesłanki, czyli w razie stwierdzenia podczas kontroli, iż stan faktyczny wyczerpuje normę określoną w powołanym przepisie. "Niemożliwym jest tym samym wszczynanie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skoro zatem organ I instancji, pomimo braku ustawowych przesłanek ku temu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania w/w budynku, to następnie zobligowany był je umorzyć jako bezprzedmiotowe".
Organ II instancji wyraził też stanowisko, iż okoliczność prowadzenia przez organ I instancji postępowania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego wykluczała możliwość wszczęcia odrębnego postępowania co do tego samego budynku. Jednakże "do czasu zakończenia (...) postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego naruszałoby przepisy tejże ustawy i skutkować musiałoby nałożeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy".
Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez S.L.. Zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego oraz przepisów procedury administracyjnej skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Skarżący wyjaśnił, że jako inwestor posadowił na posesji zlokalizowanej w P. przy ul. [...] jednorodzinny budynek mieszkalny, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2002r. wydanego przez Starostę P.. W 2004r. inwestor wstrzymał roboty budowlane na przedmiotowej działce, lecz do chwili obecnej nie złożył jeszcze, jako podmiot uprawniony, wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Dlatego sygnalizowane przez niego użytkowanie tego obiektu wymagało sprawdzenia, byłoby bowiem nielegalne i jako takie zobowiązywało organ do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Poprzestanie na oświadczeniu właścicielki, że nie użytkuje przedmiotowego obiektu naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej.
Skarżący wskazał środki dowodowe, przy których pomocy można dojść do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Podkreślał, że uniemożliwiono mu wzięcie udziału w oględzinach przedmiotowej inwestycji, a w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organ "doręczał wszelkie pisma przeznaczone dla właścicielki omawianego budynku na adres budynku, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza podkreślony przez organ odwoławczy fakt trwania w momencie wydawania zaskarżonej decyzji postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw nakazał H. H. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w P., a następnie decyzją z dnia [...]. nakazał H. H. – dostarczenie w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych "oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (...)" (k. 22 i 23 akt administracyjnych I instancji). Skoro jednak skarżący S.L. wystąpił z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, powołując się na to, że to on jest inwestorem, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić czy – i ewentualnie w jakim trybie – skarżący utracił przymiot inwestora.
Jest to okoliczność istotna w rozpoznawanej sprawie, bo pozwoli na ocenę, czy posiada w tym postępowaniu przymiot strony.
Oczywiście potrzeba wykonywania, kontynuowania robót budowlanych nie upoważnia do użytkowania tego obiektu. Do legalnego użytkowania obiektu właściciel lub zarządca może przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zakończenia robót, bądź też – w określanych sytuacjach prawnych – po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wszelkie docierające do organów nadzoru budowlanego sygnały o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, nawet pochodzące od osób postronnych, powinny być przez te organy wyjaśnione, bowiem przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55".
Organy orzekające tego rodzaju ustaleń nie poczyniły, z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jeżeli organ przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości, to powinien wynik tych oględzin udokumentować w protokole, a nie poprzestać na zapewnieniu właścicielki, że nie użytkuje przedmiotowego obiektu. Oględziny w znaczeniu proceduralnym to "spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy" (patrz KPA – Komentarz M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2000, teza 1 do art. 85).
Nie dokonano też żadnych czynności dowodowych celem zweryfikowania twierdzeń właścicielki o nieużytkowaniu obiektu. Skarżący zarzucił, że mimo otrzymania zawiadomienia o oględzinach właścicielka odmówiła mu wejścia do wnętrza kontrolowanego obiektu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.
/-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska jw