Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku J. C., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia na wniosek R. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...].
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania ponieważ ustalił, że J. C. nie był stroną postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16, uchylił jednak wymienione postanowienia wskazując, że dla ustalenia, czy J. C. posiada przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na należącą do niego działkę nr [...] będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Zdaniem Sądu ograniczenie to polegać może nie tylko na całkowitym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym czy gospodarczym.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] września 2018 r. uchylił jednak te postanowienia wskazując, że Kolegium nie zastosowało się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16. Winno bowiem wszcząć postępowanie i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności.
Przechodząc do meritum organ wskazał, że zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku i wszczął postępowanie. Następnie przeanalizował sprawę pod kątem legitymacji wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i uznał, że stronami tego postępowania mogą być strony biorące udział w postępowaniu zwykłym, o ile nadal posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., nawet jeżeli ten interes prawny wywodzą aktualnie z innego tytułu, a także inne osoby, jeżeli skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć ich interesu prawnego.
W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania należy ocenić, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar i charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich lub pośrednich, które uniemożliwiałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź zakłócały korzystanie z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Po ponownym przeanalizowaniu wniosku organ uznał, że J. C. jako właściciel działki nr [...] ma interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Wskazał on bowiem, że planowana inwestycja wpływać będzie niekorzystnie na jego nieruchomość i będzie ograniczać możliwości rozwoju jego gospodarstwa, co znajduje oparcie w przepisie § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 i poz. 71).
Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych. Jak wynika z mapy załączonej do akt sprawy, działka nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od granicy działki wnioskodawcy. Oznacza to, że dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie nieruchomości J. C. spowodowało, że wnioskodawca stracił możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż 40 DJP tylko w drodze samych warunków zabudowy, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z kolei analizując, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa Kolegium uznało, że sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna jest bardzo ogólna. Jednakże, nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.
Po dokonaniu weryfikacji granic obszaru analizowanego Kolegium stwierdziło, że został on wyznaczony wadliwie. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi bowiem ok. 55 m, a zatem jej trzykrotność wynosi 165 m. W takiej też odległości organ I instancji winien był wyznaczyć obszar analizowany, czego nie zrobił. Jednakże Kolegium przeprowadziło analizę na właściwie wyznaczonym obszarze, która wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...], działka nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową.
Ponadto ustalone w kwestionowanej decyzji dla przedmiotowego budynku parametry nie naruszały istniejącego ładu przestrzennego, wobec czego i w tym zakresie Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa. Ze sporządzonej analizy wynika bowiem, że ustalone parametry mieszczą się w ustalonych przedziałach. W analizowanym obszarze znajduje się działka nr [...], której zabudowa uzasadnia ustalone dla planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych parametry. Maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 13 % i tyle też organ I instancji przyjął na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.") dla projektowanego budynku. Średnia wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 10 m.
Idąc dalej, przy uwzględnieniu tolerancji 20 %, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku powinna mieścić się w przedziale od 8 m do 12 m. Tymczasem na podstawie § 6 ust. 2 R.w.n.z. ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej w przedziale od 8 m do 12 m. Z kolei maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach z dachem skośnym wynosi 4 m, a dachem płaskim 6 m. Organ I instancji zastosował jednak uregulowane w § 7 ust. 4 R.w.n.z. odstępstwo od zasady, z uwagi na fakt, że projektowany budynek nie przekroczy maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Stąd też dla planowanego budynku mieszkalnego można było ustalić wskaźnik na poziomie do 4 m. Natomiast w kwestii geometrii dachu Kolegium zauważyło, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają dachy strome, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, wysokości do głównej kalenicy dachu max. 9 m oraz kalenicy prostopadłej lub równoległej do drogi lub do bocznych granic działki oraz dachy płaskie o wysokości 7 m. Stąd też dla planowanego budynku można było ustalić geometrię dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, dach dwu- lub wielospadowy i wysokość do głównej kalenicy do 9 m oraz kalenicy prostopadle lub równolegle do drogi lub do bocznych granic działki.
Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."), również zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło do naruszenia pozostałych przesłanek z art. 156 K.p.a. Właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Wójt Gminy [...], co wyklucza zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności Kolegium wyjaśniło, że argumenty podnoszone przez wnioskodawcę mają znaczenie przy ocenie, czy przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Sama okoliczność, że dana osoba nie została uwzględniona jako strona nie stanowi jednak o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. C. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do zaleceń i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do kwestii spornej, tj. zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wskazało, że brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. W sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. [...], [...]) oraz zabudowa zagrodowa, wobec czego planowana zabudowa polegająca na budowie domów jednorodzinnych kontynuuje zastaną funkcję w obszarze analizowanym.
Prawidłowo zostały również ustalone parametry i wskaźniki planowanej inwestycji. Skoro w obszarze analizowanym budynki usytuowane wzdłuż drogi gminnej usytuowane są w odległości od 3 do 5,5-6 m, organ I instancji zasadnie przyjął obowiązującą linię zabudowy dla najdalej odsuniętego budynku ustalając ją na 6 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,0 m z tolerancją do 20%. Organ I instancji ustalił, że szerokość elewacji ma wynosić od 8 do 12 m, co jest zgodne ze średnim wskaźnikiem występującym w terenie. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika również, że na analizowanym obszarze występują dachy skośne dwu- i wielospadowe pod kątem 25-45°, wys. do kalenicy max 9 m, kalenica prostopadła lub równolegle do drogi lub bocznych granic działki. Organ I instancji ustalił więc prawidłowo dachy skośne dwu- i wielospadowe pod kątem 25-45°, wys. do kalenicy max 9 m, kalenica prostopadła lub równoległa do drogi lub do bocznych granic działki.
Dalej wskazano, że co prawda organ I instancji nie wskazał występującej w terenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, to przepisy dopuszczają wyznaczenie tego parametru na innej podstawie niż średnia, jeżeli wynika to z analizy. Ustalenie tego parametru na poziomie 13% było ustaleniem prawidłowym, albowiem działka nr [...], na której znajduje się zabudowa jednorodzinna, ma wskaźnik 13%.
Kolegium zauważyło również, że organ I instancji nie wskazał, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich. Organ nie wyznaczył parametru zabudowy na podstawie średniego wskaźnika występującego w analizowanym terenie. Organ nie wyjaśnił przyjętego przez siebie wyniku w wyznaczaniu tego parametru. Jednakże, z uwagi na to, iż ustalony parametr nie przekracza wysokości najwyższego budynku istniejącego w obszarze analizowanym, należało uznać, że ustalenie to nie jest sprzeczne z dokonana analizą.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa.
Odnosząc się zaś do zarzutów J. C. Kolegium wskazało, że w całości wykonało wytyczne i zalecenia wskazane w wyroku WSA w Poznaniu. Zgodnie bowiem z tymi wytycznymi wszczęło postępowanie nieważnościowe, a następnie zbadało, czy J. C. przysługuje status strony w tym postępowaniu. Kolegium podzieliło twierdzenia J. C., iż ma on interes prawny do bycia stroną tego postępowania, dlatego przystąpiło do merytorycznej oceny, czy wydana w sprawie decyzja była obarczona przesłanką nieważności. Natomiast sama okoliczność, że dana osoba nie została uwzględniona jako strona nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji.
W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. C. powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł również, że Kolegium nie wskazało prawidłowych parametrów powierzchni zabudowy i wysokości budynków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i art. 10 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że brak udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania warunków zabudowy nie stanowiło wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wadliwie również przyjęto, że obiekty jednorodzinne stanowią kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Służy ona bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej oraz stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Wobec tego planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji obiektów już znajdujących się na wyznaczonym obszarze. Podobnie nie nawiązuje ona do linii zabudowy oraz intensywności zabudowy występującej na analizowanym terenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie jako bezsporną Sąd uznał okoliczność posiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia na wniosek R. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...], obręb [...]. Ustalenia te były zresztą wynikiem wykonania zaleceń sformułowanych przez Sąd we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16. Niewątpliwie bowiem zlokalizowanie zabudowy jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od działki skarżącego na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 i poz.
- 71) powoduje, że skarżący stracił możliwość ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego do produkcji większej niż 40 DJP bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.
W przypadku ustalenia wystąpienia w sprawie jednej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. wystąpi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania dokonane przez Kolegium. Spór powstał natomiast na tle oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności.
W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do zbadania, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13).
Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak słusznie zauważył organ rozstrzygający, w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy [...] oparł rozstrzygnięcie o analizę urbanistyczną, która została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 2 R.w.n.z. Obszar analizowany nie został bowiem wyznaczony w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. w odległości 156 m od wszystkich granic działki. Jak wynika z analizy urbanistycznej, obszar analizowany został zakreślony w odległości 130 m od północnej granicy działki, 120 m od jej wschodniej granicy, 110 m od południowej granicy działki i 175 m od wschodu.
W tym miejscu podkreślić jednak należy, że sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium samodzielnie przeprowadziło analizę spełnienia w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa, a w tym kontynuacji funkcji zabudowy na właściwe wyznaczonym obszarze analizowanym, i uznało, że warunek ten został spełniony z uwagi na występowanie na działkach nr [...], objętych obszarem analizowanym, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Tym niemniej, z akt sprawy nie wynika, na jakiej mapie Kolegium dokonało prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Można się jedynie domyślać, że prawdopodobnie analizy dokonano w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy kopię mapy zasadniczej wydanej w dniu [...] stycznia 2017 r., przy czym sama data przyjęcia materiału do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest nieczytelna (k. nienumerowana akt adm.). Jest to bowiem jedyna znajdująca się w aktach sprawy mapa, która obejmuje swoim zasięgiem wspomnianą przez Kolegium działkę nr [...], która nie widnieje na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]
Tymczasem w celu dokonania oceny, czy w sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa obowiązkiem Kolegium była analiza sposobu zagospodarowania działek występujących w obszarze analizowanym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Analiza funkcji zabudowy działek sąsiednich według stanu z 2017 r. nie mogła być więc podstawą do oceny spełnienia w sprawie warunku kontynuacji funkcji zabudowy obszaru analizowanego. Z uwagi na fakt niewystępowania działki nr [...] na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., nie sposób ustalić sposobu zagospodarowania tej działki w dacie wydania tej decyzji.
Wadliwa jest ponadto konstatacja Kolegium, że również na działce nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Choć bowiem w istocie z załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że teren ten oznaczony jest symbolem "B" – zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami będącym oznaczeniem terenów mieszkaniowych, do których zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych – to Kolegium zupełnie pominęło w swoich rozważaniach, że wskazana mapa jest kopią oryginału przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1989 r. W tym natomiast czasie obowiązywały przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), zgodnie z którymi do terenów mieszkalnych, do których oznakowania należy stosować skrót literowy B, zalicza się zarówno tereny pod budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne nie wchodzącymi w skład zabudowy siedliska, jak również tereny pod budynkami, w tym mieszkalnymi, na obszarach gromad (zob. § 21 pkt 11 w zw. z § 18 ust. 3 pkt 1 i 2).
Natomiast na kopii mapy zasadniczej wykonanej [...] stycznia 2017 r. grunt pod budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym znajdującymi się na działce nr [...] oznaczony jest jako Br-RV, tj. jako grunt rolny zabudowany, co oznacza, że na działce tej obecnie na pewno znajduje się zabudowa zagrodowa. Skoro więc w chwili przyjmowana mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład siedliska rolnika oznaczany był symbolem B, natomiast obecnie grunt ten oznaczony jest jako grunt rolny zabudowany, istnieje duże prawdopodobieństwo, że zabudowa na działce nr [...] była zabudową zagrodową również w dniu wydawania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...]
Niemniej jednak wyżej wskazane uchybienia, zarówno te popełnione przez Wójta Gminy [...] przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, jak i te popełnione przez Kolegium przy analizie spełnienia w sprawie warunku kontynuacji funkcji nie wpłynęły na prawidłowość ostatecznej konkluzji Kolegium co do niewystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Faktem jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie spraw o wydanie warunków zabudowy ugruntowane jest stanowisko, że choć zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi prostą kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej (por. NSA wyroku z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07).
Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie kluczowym jest, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] podlega kontroli wyłącznie w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Jego celem, jak już wskazano na wstępie, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ale ustalenie, czy kontrolowana decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.
Raz jeszcze przy tym podkreślić należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być natomiast utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97).
Tymczasem w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji, zabudowa zagrodowa definiowana jest jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2008 r, sygn. akt II OSK 1536/07, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13), przy czym dopuszcza się również zabudowę rozsianą. Zabudowa zagrodowa obejmuje więc budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika.
Skoro więc jedną z funkcji zabudowy zagrodowej jest funkcja mieszkalna, współistnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z zabudową zagrodową nie stoi w rażącej sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie, co w konsekwencji oznacza, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O istotnym naruszeniu prawa w postępowaniu o warunkach zabudowy można by mówić gdyby planowana inwestycja była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić. Zdaniem Sądu o takiej sprzeczności w niniejszej sprawie nie może być mowy.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących braku kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy wskazać należy, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588) zostały wprowadzone odstępstwa od zasadniczych sposobów ustalania parametrów inwestycji, co ma znaczenie dla przyjęcia, czy w konkretnym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa.
Odnośnie określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) dopuszczono – zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia – ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie maksymalnym występującym w obszarze analizowanym (13%), choć w analizie nie wskazano jaki jest średni wskaźnik. Nie doszło jednak w tym zakresie do naruszenia przepisów § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem odwołano się do wskaźnika zabudowy istniejącej na działce nr [...].
Sąd nie ma też zastrzeżeń co do oceny Kolegium, że prawidłowo (zgodnie z § 7 rozporządzenia) Wójt [...] określił geometrię dach dla nowej zabudowy. Wskazano, że analiza pokazuje, iż wysokość budynków wynosi maksymalnie 4 m z dachem skośnym, a 6 m z dachem płaskim. Wprawdzie organ nie wskazał, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, ani przyjętego wyniku w wyznaczaniu tego parametru, to jednak przyjął parametr na poziomie, który nie stoi w sprzeczności z zabudową sąsiednią. Określił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej może mieć maks. 4 m do okapu, maks. 9 m w szczycie.
Podobnie rzecz się ma z ustaleniem geometrii dachu. Przepis § 8 rozporządzenia określał, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają dachy strome, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 25-45ş, wysokość do głównej kalenicy dachu maks. 9 m oraz kalenicy prostopadłej lub równoległej do drogi lub do bocznych granic działki oraz dachy płaskie o wys. 7 m. Stąd dla planowanego budynku można było ustalić geometrię dachu zgodnie z wnioskiem inwestora tj. dach dwu lub wielospadowy o wysokości do górnej kalenicy do 9 m oraz kalenicy prostopadłej lub równoległej do drogi lub do bocznych granic działki.
Co do ustalenia linii nowej zabudowy wskazano, że istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok (odległość zabudowy od drogi w granicach 3 do 5, 5-6 m). Stosownie zatem do przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia linię nowej zabudowy ustalono w odległości 6 m. Ów przepis określa bowiem, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony odnośnie naruszenia przepisów art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. co do niezagwarantowania ochrony interesów osób trzecich, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., w decyzji zawarto zapis, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Natomiast sama okoliczność, że dana osoba nie została uwzględniona jako strona postępowania nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] czerwca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.