Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 49/20

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr 101.2019 (znak: [...]), wydaną po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka jawna z siedzibą w [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne zrealizowane w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejący budynek mieszkalny wybudowany został w oparciu o warunki zabudowy wydane przez Wójta Gminy [...] decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego przekraczającego średnią gospodarstwa rolnego w gminie. Zdaniem organu wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, stoi w kolizji z istniejącą enklawą urbanistyczną, którą stanowi zabudowa zagrodowa. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o którą wnioskuje inwestor nie ma powiązań funkcjonalnych z terenami upraw polowych i z terenami zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych.

W związku z powyższym wnioskowana inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zakresie wymogu kontynuacji funkcji.

Dalej organ uznał, iż projektowana zabudowa nie kontynuuje intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,09, natomiast intensywność zabudowy na terenie inwestycji, po zrealizowaniu projektowanej zabudowy, wyniesie ok. 0,18. W obszarze analizowanym nie występuje wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,18. Wyznaczenie podwyższonego wskaźnika intensywności zabudowy, nie znajduje zatem uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.).

Organ ustalił, że nie jest również spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla projektowanej inwestycji w zakresie zaopatrzenia w wodę. Wyjaśniono, że w rejonie inwestycji brak jest sieci wodociągowej, która umożliwiałaby zaopatrzenie w wodę wnioskowanej zabudowy. Jednocześnie wraz z wnioskiem nie przedłożono żadnych umów, czy też innych dokumentów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, gwarantujących wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę. Jak wynika bowiem z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek możliwości zaopatrzenia zabudowy w sieci infrastruktury technicznej uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Burmistrz zauważył, że inwestor zadeklarował zaopatrzenie projektowanego budynku w wodę z własnego ujęcia wody, dlatego wezwano Spółkę [...] do uzupełnienia w tym zakresie wniosku, w tym o wykazanie, że na wnioskowanej działce znajduje się własne ujęcie wody (studnia). W odpowiedzi Spółka stwierdziła, że żądanie w tym zakresie jest bezzasadne. Odnosząc się do tego stanowiska Spółki Burmistrz odwołał się do wyroku WSA w Poznaniu z 02 sierpnia 2018r. (sygn. akt II SAB/Po 56/18) podnosząc, że wyrok ten dotyczył zbadania bezczynności organu, nie odnosił się merytorycznie co do wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu, które winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zatem teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest wyposażony w studnię, jak również nie pozyskano od wnioskodawcy, pomimo wezwania, żadnej dokumentacji potwierdzającej fakt istnienia wody na terenie inwestycji. Zaznaczono, iż również Urząd Gminy [...] nie przewiduje budowy sieci wodociągowej dla wyodrębnionej enklawy wydzielonych działek niezabudowanych położonych w [...] przy ul. [...]. Organ zwrócił uwagę, że z przepisu art. 1 ust 2 pkt 13 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności". Oznacza to, że właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy organ musi wiedzieć, czy woda na danej działce występuje, a w konsekwencji tego, czy ilość potencjalnej wody (wydajność studni) zlokalizowanej na terenie wnioskowanej działki, będzie wystarczającą dla potrzeb funkcjonowania projektowanego budynku, a jej jakość będzie zdatna do spożycia przez ludzi.

Przy uwzględnieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. kwestię umów w tym zakresie winno zastępować chociażby udokumentowanie wykonania odwiertu pilotażowego lub dokonanych badań geologiczno-hydrogeologicznych na wnioskowanej danej działce, potwierdzającego istnienie wody, wystarczającej jej ilości i odpowiedniej jej jakości. W art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mowa jest o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu, które winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Uzbrojeniem terenu, w tym przypadku wystarczającym dla zamierzenia budowlanego, ma być poza innymi - zaopatrzenie w wodę z projektowanej studni. Kwestia zaopatrzenia w wodę budynku mieszkalnego przeznaczonego dla stałego pobytu ludzi jest kwestią elementarną konieczną do rozstrzygnięcia w kontekście oceny spełnienia przywołanego warunku zawartego w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p., zarówno dla obecnego, a w szczególności dla przyszłego właściciela nieruchomości, potencjalnego nabywcy.

Nie może bowiem zaistnieć taka sytuacja, że istniejący właściciel czy potencjalny nabywca wnioskowanej do zabudowy działki zmierzy się z brakiem możliwości poboru wody na tej działce, a z np. ustalonych warunków zabudowy wynikałoby, że "istnieje możliwość zaopatrzenia w wodę z projektowanej studni". Skoro Spółka nie udokumentowała, poprzez przedłożenie chociażby dokumentacji dotyczącej wykonania otworu pilotażowego na terenie objętym złożonym wnioskiem, który w sposób jednoznaczny potwierdziłby możliwość istnienia wody na wnioskowanej działce, to taki stan nie pozwala stwierdzić, że istnieje możliwość zaopatrzenia w wodę projektowanego budynku. Zatem nie można uznać, że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg określony art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Reasumując, organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. dla wnioskowanej inwestycji, co oznacza, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Spółki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółka jawna z siedzibą w [...], kwestionując twierdzenia organu I instancji o braku kontynuacji istniejącej już na analizowanym obszarze funkcji mieszkalnej przez planowaną zabudowę. W ocenie strony wskaźnik intensywności zabudowy na analizowany obszarze wynosi 0,12, co nie jest wartością wskazaną w zaskarżonej decyzji. Parametr ten wymaga ponownych ustaleń i powinien zostać oszacowany na podstawie wartości odnoszącej się do struktury istniejących działek, mających docelowo utworzyć zespół osiedlowy.

Zdaniem strony organ I instancji domagając się od inwestora dostarczenia zapewnień o zaopatrzeniu w energię i wodę przekroczył kompetencje i naruszył warunki zawarte w art. 52 u.p.z.p., który wyraźnie wskazuje, że ustalenie warunków uzbrojenia terenu należy do obowiązków organu. Posługiwanie się założeniem, że wyłącznie umowa z gestorem sieci spełnia warunek uzbrojenia terenu, jest błędne. Warunek ten jest przypadkiem szczególnym, odnoszącym się głównie do inwestycji rozbudowywanych, przebudowywanych, dla inwestorów będących właścicielami nieruchomości, itp. W pozostałych przypadkach organ, w ramach postępowania, we własnym zakresie powinien uzgadniać i ustalać zasady przyłączenia. Kierowanie wymagań organu I instancji do wnioskodawcy w zakresie dostarczenie opinii innych podmiotów, stanowi naruszenie zasad ustawy. Organ bezzasadnie żąda od inwestora protokołu badań wód podziemnych w przypadku korzystania z wód z własnego ujęcia.

Tymczasem istotą decyzji jest ustalenie warunków, których spełnienie umożliwia realizację inwestycji. W tym przypadku organ wymaga przeprowadzenia badań przydatności wód podziemnych, czyli działań, które są już elementem inwestycyjnym i nakładowym, a więc są składnikiem procesu inwestycyjnego, a nie podstawą do wydania pozytywnych warunków. Domaganie się dodatkowej dokumentacji dotyczącej zaopatrzenia w wodę uznane zostało przez WSA w Poznaniu za bezzasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium"), decyzją z 7 listopada 2019 r. o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, że zabudowa zagrodowa nie może stanowić odniesienia dla określenia parametrów planowanej przez inwestora zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Przez zabudowę taką należy rozumieć zespół budynków obejmujący dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te zaś odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy (jednorodzinnej) nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej.

Zatem SKO jako prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, gdy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa (w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa), to nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej przez odwołującą budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego (stanowiącego zabudowę mieszkalną). W ocenie Kolegium sam fakt, że właściciele działek nr [...] [...] nie zrealizowali inwestycji zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie może świadczyć o tym, że istniejący budynek mieszkalny został zrealizowany w zabudowie mieszkaniowej.

Kolegium uznało, że wnioskowana inwestycja nie spełnia również warunku kontynuacji intensywności zabudowy. Z przeprowadzonej analizy w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,09. W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy po zrealizowaniu projektowanego budynku wyniesie 0,18, a zatem będzie odbiegać od średniej wartości. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występuje tylko jeden budynek mieszkalny na działkach nr [...] o wskaźniku intensywności 0,09, nie ma żadnych podstaw do zastosowania odstępstwa.

SKO podzieliło także stanowisko, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. Powołując się na § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyjaśniono, że przez uzbrojenie terenu w wodę należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Zauważono, że indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także gdy właściwa jednostka organizacyjna nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonanie w przyszłości takiej sieci wodociągowej.

Kolegium zauważyło, że aby można było mówić o spełnieniu tego warunku, koniecznym jest nie tylko uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W przypadku zatem wskazania we wniosku uzbrojenia działki poprzez indywidualne ujęcie wody, niezbędnym jest istnienie na przedmiotowej działce takiego obiektu budowlanego (studni kopanej lub studni wierconej) usytuowanej zgodnie z wymaganiami rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza, bądź też, gdy nie doszło jeszcze do realizacji takiego obiektu budowlanego, legitymowanie się przez inwestora-wnioskodawcę stosownymi dokumentami potwierdzającymi istnienie wody zdatnej do spożycia, jak również w odpowiedniej ilości zapewniającej zaspokojenie potrzeb ludzi.

W ocenie Kolegium warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ musi bowiem ustalić, czy woda na danej działce występuje i czy ilość potencjalnej wody jest wystarczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego, a jej jakość będzie zdatna do spożycia przez ludzi. SKO podzieliło stanowisko Burmistrza Gminy [...], że niewykonanie otworu pilotażowego na działkach inwestycyjnych, bądź nie przedłożenie dokumentacji geologiczno-hydrologicznej powoduje, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] wniósł pełnomocnik [...] Spółka jawna z siedzibą w [...], zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
2. a) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, wskutek czego analiza urbanistyczna przeprowadzona została na obszarze mniejszym niż minimalny dopuszczalny obszar;
3. b) § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie około 0,09, podczas gdy w rzeczywistości średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie około 0,12;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
5. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że:
6. - funkcja planowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, podczas gdy w obszarze analizowanym podstawową funkcją zabudowy jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, gdyż działki nr [...] są zabudowane wyłącznie wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym,
7. - funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest sprzeczna z funkcją zabudowy zagrodowej, podczas gdy funkcja mieszkaniowa jednorodzinna stanowi uzupełnienie funkcji zabudowy zagrodowej i jej kontynuację;
8. b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wskaźnik intensywności planowanej zabudowy wynoszący 0,18 nie stanowi kontynuacji cech zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, w którym organ ustalił intensywność zabudowy na poziomie około 0,09. Podczas, gdy typowa intensywność zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej kształtuje się w granicach od 0,08 do 0,25, a różnica rzędu 0,09 w wielkości wskaźnika intensywności zabudowy planowanej w stosunku do zabudowy zastanej w obszarze analizowanym nie świadczy o braku kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy;
9. c) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestor nie wykazując istnienia rzeczywiście wybudowanej infrastruktury pozwalającej na pobieranie wody na działkach objętych wnioskiem nie dochował wymogu wykazania, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy istniejąca na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna czerpie wodę z własnego ujęcia (studni), w związku z czym warunki hydrologiczne terenu zezwalają na wykorzystanie własnego ujęcia również na sąsiedniej działce nr [...], o czym organ posiada wiedzę z urzędu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zabudowa istniejąca na działkach [...] pełni wyłącznie funkcję mieszkalną. Funkcja zamierzenia budowlanego na działce nr [...] jest zatem identyczna jak funkcja występująca w obszarze analizowanym. Nawet gdyby przyjąć za organem, że w obszarze analizowanym występuje tylko zabudowa zagrodowa, ocena organu wskazująca na sprzeczność funkcji zabudowy mieszkalnej z zabudową zagrodową nie daje się obronić w kontekście założeń zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest uzupełnieniem funkcji zabudowy zagrodowej, u której podstaw leży zresztą, podobnie jak przy zabudowie jednorodzinnej, cel mieszkaniowy. Wykorzystywanie nieruchomości pod funkcję czysto mieszkalną w żaden sposób nie prowadzi do kolizji z funkcją zabudowy zagrodowej, jak i nie ogranicza funkcji zabudowy zagrodowej. Uznanie, że zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona ze względu na brak kontynuacji funkcji zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nowa funkcja jest sprzeczna z zastaną, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca podniosła, iż niezależnie od tego, czy wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,09, czy też 0,12, w każdym z tych przypadków mamy do czynienia z kontynuacją wskaźnika intensywności zabudowy w przypadku zamierzenia budowlanego o wskaźniku 0,18. Przyjęcie, jak uczyniły to organy obu instancji, że kontynuacja wskaźnika intensywności zabudowy oznacza dopuszczenie wyłącznie takich przedsięwzięć budowlanych, dla których wskaźnik jest identyczny jak dla zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, rażąco godzi w zasady ustalania dopuszczalności nowej zabudowy. Z sytuacją braku kontynuacji cech zabudowy w kontekście wskaźnika intensywności mamy do czynienia wyłącznie wtedy, kiedy wskaźnik dla nowoplanowanej zabudowy będzie na tyle odmienny od zabudowy zastanej, że nie będzie można pogodzić cech zamierzenia budowlanego z cechami istniejącej zabudowy. Sytuacja taka nie może mieć miejsca, jeśli różnica między wskaźnikami planowanej i istniejącej już zabudowy jest rzędu zaledwie 0,09, tak jak w niniejszej sprawie.

Odnosząc się przyjętego przez organy braku zapewnienia stosownego uzbrojenia terenu podniesiono, że skarżący wskazał jednoznacznie na sposób, w jaki infrastruktura dla zamierzenia budowlanego będzie wykonana. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie sposób wymagać od inwestora działań, które stanowią już ze swej natury kolejny etap inwestycji budowlanej. Szczegółowe zasady zapewnienia infrastruktury są kwestią ustalaną na etapie pozwolenia na budowę. Jednocześnie podkreślono, że dla inwestycji zrealizowanej na sąsiedniej działce nr [...] organ nie domagał się prowadzenia takich badań lub zrealizowania ujęcia na etapie decyzji o warunkach zabudowy.

Co więcej, zabudowa zlokalizowana na tych działkach korzysta z czynnego ujęcia własnego wody na działce nr [...]. Mając na uwadze, że w bliskiej odległości od zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem funkcjonuje czynne ujęcie wody, nie było potrzeby wykonywania badań hydrologicznych. Warunki hydrologiczne terenu pozwalają na czerpanie wody z ujęcia własnego przez nowoplanowaną zabudowę, co organ I instancji wiedział z urzędu.

Podniesiono nadto, że skarżąca Spółka ponad 10 lat temu nabyła nieruchomości położone w [...], stanowiące kilkanaście wydzielonych działek geodezyjnych, przystosowanych do zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Zarówno w chwili nabycia nieruchomości, jak i do dnia dzisiejszego, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przewiduje dla terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący, w zaufaniu do studium zamierzał prowadzić inwestycje budowlane na tych terenach zgodne z takim właśnie przeznaczeniem. Zespół działań gminy wobec inwestora w jego ocenie wskazuje na niechęć w umożliwieniu inwestorowi zrealizowania prawa wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, do jakich zostały one nabyte w zaufaniu do postanowień Studium.

Odpowiadając na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r. o nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] (znak: [...]), o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto [...]).

Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż Skarżąca Spółka występowała z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych działek położonych w [...], a spotykając się z decyzją odmowną, wniosła skargi do tut. Sądu. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla każdej z działek były tożsame. Z uwagi na zbieżność stanu faktycznego i prawnego skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację i pogląd prawny, który legł u podstaw wyroków tut. Sądu w sprawach o sygn. II SA/Po 50/20 z 22 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po 47/20 z 08 sierpnia 2020 r. oraz o sygn. akt II SA/Po 51/20 z 27 sierpnia 2020 r. i został wyrażony w uzasadnianych ww. orzeczeń.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) powoływanej w tekście jako u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588). Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Wobec ustalenia, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z ww. warunków, nie ma konieczności badania pozostałych elementów. W niniejszej sprawie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 (co do kontynuacji funkcji oraz intensywności zabudowy) i 3 u.p.z.p. (niewystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie dostaw wody). Organy uznały natomiast, że inwestycja spełnia warunki z pkt 2, 4 i 5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.

Należy wskazać, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a postępowanie w tej sprawie jest wszczynane tylko na wniosek, co wynika wprost z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 K.p.a. oraz wskazane w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p

Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien przedstawiać między innymi charakterystykę inwestycji zawierającej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Chodzi zatem o zawarcie we wniosku opisu zapotrzebowania na wyżej wymienione media, a nie obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury (umowy z dostawcą bądź zapewnienia o możliwości podłączenia do mediów). Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – na wodę, ma znaczenie na dalszym etapie załatwiania sprawy, tzn. dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, który przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W tym miejscu można na marginesie zwrócić uwagę, że wbrew temu, co wskazywała [...] sp.j. w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. (na etapie postępowania administracyjnego) i później w odwołaniu, wyrok II SAB/Po 56/18, który uzyskała w odniesieniu do zabudowy w otoczeniu inwestycji, wcale nie zaprzecza możliwości żądania od inwestora udokumentowania zdolności zaopatrzenia zamierzania budowlanego w wodę. Wskazuje się na to wprost na s. 8 uzasadnienia tego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia, czy i w jaki sposób inwestor powinien wykazać spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunku zakładającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Definicja zawarta w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i odesłanie do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala stwierdzić, że do "uzbrojenia terenu" zaliczane są przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych urządzenia wodociągowe są koniecznym elementem uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "r.w.t.") działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej.

W niniejszej sprawie [...] sp.j. nie przedłożyła wskazanej w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. umowy odnośnie dostępu do wody niezbędnej dla inwestycji budynku mieszkalnego. Z dokumentów przedstawionych do skargi (k. 25-28 akt sądowych) wynika, że nie ma możliwości podłączenia terenu inwestycji do gminnych urządzeń wodnokanalizacyjnych z uwagi na brak infrastruktury wodnokanalizacyjnej w otoczeniu przedsięwzięcia.

We wniosku spółka wskazała, że zaopatrzenie w wodę projektowanego budynku jednorodzinnego nastąpi z własnego ujęcia – studni i to rozwiązanie było przedmiotem rozważań organów w niniejszej sprawie.

Taki sposób zaopatrzenia budynku w wodę jest dopuszczalny. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 r.w.t. w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Wnioskując o taki sposób zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę, Spółka będąca inwestorem w żaden sposób nie wykazała, że jest to możliwe i wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Organ wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, poprzez wykazanie istnienia studni na projektowanej działce, względnie przedłożenie badań geologiczno – hydrologicznych wskazujących, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego. W toku postępowania administracyjnego i przed sądem Spółka wskazywała na brak podstaw prawnych do tak sformułowanego żądania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej brak możliwości podłączenia budynku mieszkalnego do istniejącej sieci wodociągowej z uwagi na brak takiej sieci nie zwalnia inwestora z wykazania, poza własnym oświadczeniem, że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do budynku mieszkalnego jest wystarczające dla tego zamierzenia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że hipotetycznie można byłoby przyjąć koncepcję, iż studnia nie jest uzbrojeniem terenu w rozumieniu u.p.z.p. Wówczas jednak warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie byłby spełniony i w ogóle nie byłoby dopuszczalne uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Trudno byłoby zarazem przyjąć, że skoro studnia nie stanowi urządzenia wodociągowego, należy odstąpić od badania, czy istniejące lub planowane uzbrojenie wodociągowe terenu jest wystarczające. Dla terenu przeznaczonego na budowę mieszkaniową wymagana jest możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (§ 26 ust. 1 r.w.t.), ewentualnie zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (§ 26 ust. 3 r.w.t.). Studnia, jako indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej, nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji, jak niniejsza (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15 (opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl): "Zauważyć należy jednak, że kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające. Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. [...] Bez wątpienia bowiem inwestor, na potrzeby ocenianej sprawy nie wykazał (nie uprawdopodobnił), że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji (dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.".

W sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody – studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody.

Skoro budowa studni nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wymaga do określonych parametrów pozwolenia wodnoprawnego, inwestor musi w inny sposób wykazać, że inwestycja ma wystarczające w tym zakresie "uzbrojenie terenu". Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem jedynie kwestii budowy studni, ale ustalenia przez organ warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, której jedynym źródłem zaopatrzenia w wodę ma być indywidualna studnia.

W przedmiotowej sprawie, poza własnym oświadczeniem, Spółka nie złożyła żadnych dokumentów odnośnie wykazania, że planowana studnia dla budynku jednorodzinnego jest wystarczająca, to jest, że zapewniono możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody dla budynku, że przy budynku istnieją odpowiednie warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. Spółka będąca inwestorem nie wykazała również istnienia studni na terenie inwestycji.

Dokumenty wymienione w wezwaniu organu z [...] lipca 2019 r., to jest dokumentacja hydrologiczno-geologiczna, z pewnością stanowiłyby spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.. To właśnie za pomocą stosownej ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, możliwe byłoby ustalenie realnej możliwości zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nadającą się do spożycia przez ludzi. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi zatem jedynie o słowne gwarancje inwestora, że kiedyś w przyszłości powstanie odpowiednia infrastruktura techniczna. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla zamierzenia budowlanego, co też może uzależnić od wiedzy innych osób posiadających wiedzę specjalną (stąd żądanie dostarczenia badań geologiczno-hydrologicznych).

Organ musi zatem ustalić, czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej – określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Wykazanie istnienia wybudowanych studni dla działki również mogłoby stanowić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i wtedy odpadałaby potrzeba składania dodatkowej dokumentacji hydrologiczno-geologicznej. Nie jest również wykluczone złożenie innych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co organ powinien ocenić. Brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające.

Faktem notoryjnym jest to, że nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego. Samo oświadczenie inwestora nie wystarczy do uznania, że na terenie planowanej inwestycji sytuacja braku możliwości wykonania studni nie wystąpi. Inwestor nie jest więc zwolniony (w odróżnieniu od tego, który skorzysta z istniejącej lub planowanej sieci, czy też przedłoży zapewnienie o możliwości dostępu do tej sieci po wybudowaniu potrzebnego odcinka sieci wraz z przyłączami z własnych środków) od wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość budowy studni w przypadku braku sieci wodociągowej, a jednocześnie nie zwolnił z obowiązku wykazania, że studnia jest wystarczająca dla konkretnego zamierzenia budowlanego, to wykazanie tej okoliczności powinno nastąpić rożnymi formami (metodami) i podlegać ocenie organu w zakresie ustalenia czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony.

W niniejszej sprawie [...] sp.j. zdaje się trwać w przekonaniu, że powinno wystarczyć samo oświadczenie, iż woda będzie pochodziła z własnego ujęcia, a kwestie budowy studni i odpowiedniej ilości wody będą mogły być badane na późniejszym etapie realizacji inwestycji. Jest to podejście błędne o tyle, że właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy już należy wykazać, że pod względem ilości, jak i zdatności do spożycia przez ludzi, indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wprost wymaga, aby uzbrojenie terenu było "wystarczające". Zatem inwestor musi wykazać, że spełnienie tego warunku jest możliwe (realne), a nie teoretyczne.

Mając powyższe na uwadze należy skonstatować, że w sprawie objętej skargą inwestycja nie spełniała warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i już tylko z tego powodu organ był władny odmówić [...] sp.j. ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutowi skargi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie naruszono.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko, organów że inwestycja projektowana przez [...] sp.j. nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, jak też wskaźnika powierzchni zabudowy.

Gdy chodzi o kontynuację funkcji, to jawi się jako oczywiste w okolicznościach sprawy to, że zabudowę na działce [...], [...] zrealizowano jako zabudowę zagrodową w ramach gospodarstwa rolnego. Potwierdza to decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] (przedłożona zresztą przez skarżącą – k. 17-19 akt sądowych). Niewątpliwie - potwierdzają to zgromadzone w aktach sprawy mapy – na działkach [...] znajduje się budynek, który w rzeczywistości przybrał postać mieszkalnego jednorodzinnego ("mj"). Zarazem reszty zabudowy zagrodowej nie zrealizowano, pomimo, że zespół takiej zabudowy przewidywała decyzja z 2010 r. Budynek więc, pomimo swej obecnej postaci, jest jednak nadal zabudową zagrodową.

W ocenie Sądu nie można przyjmować, jak chciałaby skarżąca, założenia że mamy do czynienia na terenie wymienionych wyżej działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Byłoby to bowiem założenie wprost zaprzeczające funkcji terenu, którą wszakże wyznacza decyzja o warunkach zabudowy. A ta ostatnia (z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...]) ewidentnie dotyczy zabudowy zagrodowej. Obecnie projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje więc w swej funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej.

Niezależnie, Sąd zwraca uwagę, że domagając się ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w środku dużego obszaru gruntów rolnych pozbawionych zabudowy, [...] sp.j. w gruncie rzeczy dąży do obejścia prawa. To bowiem ta właśnie spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działkach [...], a dzięki takiemu określeniu funkcji zamierzenia w ogóle zabudowę na rozważanym terenie mogła zlokalizować. Na mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stosuje się wówczas art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zwraca uwagę, że w załączniku do decyzji (k. 19 akt sądowych) wyraźnie wskazano, że z uwagi na rolny charakter inwestycji, warunku kontynuacji funkcji nie stosowano. Obecnie natomiast [...] sp.j. – dzięki takiemu zabiegowi (wybudowaniu budynku mieszkalnego i przy zaniechaniu realizacji pozostałej zabudowy zagrodowej), chciałaby przyjmować, że kontynuację funkcji – ale tym razem dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej – należy odnosić właśnie do jedynego budynku, który wybudowała.

Jak wskazano, zdaniem Sądu, działanie takie jawi się jako obejście prawa. Stąd dążenie spółki do zagwarantowania jej prawa do zabudowy jednorodzinnej względem poprzednio wybudowanego budynku w zabudowie zagrodowej, nie jest dążeniem usprawiedliwionym celami u.p.z.p. i nie powinno zasługiwać na ochronę.

Powyższe także stanowi odrębną podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, Sąd stoi na stanowisku, że organy nie naruszyły więc art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia Sąd wskazuje, że w świetle tego, co wyjaśniono i co wywiedziono, mają one marginalne znaczenie. Niemniej zgodzić się należy z organami, że inwestycja nie spełnia także wymogu kontynuacji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Z analizy urbanistycznej jasno wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla jedynego w obszarze analizowanym terenu zabudowanego wynosi 0,09. Organ obliczył ten parametr prawidłowo z uwzględnieniem powierzchni działek [...] stanowiących teren zabudowany - objęty ww. decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2010 r. ([...]).

To z kolei oznacza, że propozycja zabudowy o intensywności na poziomie 0,18 odbiega od intensywności zabudowy zastanej. W analizie z kolei nie dopuszczono w tym zakresie odstępstwa. Wskazanych wyżej przepisów zatem nie naruszono.

Końcowo Sąd zaznacza też, że nie uchybiono wymogowi z § 3 ust. 2 ww. Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdująca się w aktach administracyjnych (na k.

53) organu pierwszej instancji prawidłowo określa obszar analizowany, który obejmuje obszar wielokrotnie nawet szerszy, aniżeli tego wymaga wskazany przepis tego rozporządzenia. W tym miejscu można poczynić jedynie zastrzeżenie, że organ postąpił nieprawidłowo, gdyż do decyzji dołączył mapę opisaną jako "wynik analizy" i "złącznik graficzny nr 1", z którego można wyprowadzić wniosek, iż obszar analizowany wyznaczono w sposób nieprawidłowy (jako zbyt mały i nieobejmujący m.in. zabudowanych działek [...]). Na mapie tej zaznaczono teren inwestycji (opisany w legendzie) i oraz poprowadzono wokół działki [...] nieopisaną, przerywaną linię, bez wyjaśnienia w stosownym opisie (legendzie) jej znaczenia. Linia ta mogła wprowadzić w błąd stronę skarżącą co do granic przeprowadzonej analizy urbanistycznej. To ostatnie uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy bowiem, jak wskazano wyżej, ze znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej i załączonej do niej części graficznej wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO w [...] nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.