Uzasadnienie
Uchwałą nr XIII/51/2003 z dnia 05.12.2003 r. Rada Gminy w Doruchowie, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08.03.1999 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz. 1591 z 1997 r.) w sprawie uchwalenia Regulaminu o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ze zbiorczych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w Gminie Dodruchów.
Od powyższej uchwały skargę złożył Wojewoda Poznański, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z 2001 r.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawą do opracowania regulaminu mogą być tylko przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które stanowią lex specialis do przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy nie może ustalać samodzielnie cen za wodę i odprowadzanie ścieków, ma jedynie kompetencje do zatwierdzania taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, nadto regulamin może być uchwalony i zmieniony wyłącznie przez radę gminy i tych kompetencji nie można przenieść na wójta.
Rada Gminy w Doruchowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mają zastosowania w przypadku, gdy w gminie nie ma wyodrębnionej jednostki organizacyjnej zajmującej się zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, co ma miejsce w niniejszej sprawie, w takiej sytuacji podstawą do wydania regulaminu są przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie odnieść się należy do kwestii zachowania przez skarżącego Wojewodę poznańskiego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu 05.12.2003 r. Skarżący w terminie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1999 r. o samorządzie gminnym nie skorzystał z przysługujących mu jako organowi nadzoru uprawnień, zaś w dniu 14.05.2004 r. (data nadania na poczcie) wniósł przedmiotową skargę. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.2002 r. w sprawie III SA 1361/02 (ONSA 2003/4/136), iż wniesienie skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczone terminem 30 dni od daty upływu terminu z art. 91 ust. 1 tejże ustawy. W art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie określono żadnego terminu końcowego do wniesienia skargi, jednocześnie zaś w art. 102a powyższej ustawy wskazano, iż m.in. do skarg wnoszonych na zasadzie art. 93 tejże ustawy nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji także art. 53 § 2 ostatnio wymienionej ustawy.
W związku z uregulowaniem terminu do dokonywania czynności nadzorczych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można też stosować do skarg z art. 93 ust. 1 ustawy terminu z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie podzielić należy argumentację przytoczoną w glosach krytycznych do wymienionego postanowienia NSA Zbigniewa Kmieciaka i Zygmunta Niewiadomskiego (OSP 2003/4/49). Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż organ nadzoru nie jest ograniczony terminem końcowym do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w terminie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są unormowania § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonego uchwałą nr XIII/51/2003 Rady Gminy w Doruchowie. W § 1 ust. 1 jako podstawę prawną opracowania Regulaminu powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej. W § 32 i § 39 ust. 1 wskazano, iż ceny i stawki opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki ustalane będą przez radę gminy. W § 40 postanowiono, iż upoważnionym do zmian w Regulaminie będzie wójt gminy, a zmiany następować będą poprzez aneksy sporządzone na piśmie.
W myśl powołanego w zaskarżonym Regulaminie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie m.in. wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji należy do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 41 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy akta prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy te mają charakter norm generalnych i ustrojowych, których konkretyzacja następuje w innych przepisach materialnego prawa administracyjnego, w tym przypadku ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, i samodzielnie nie dają radzie gminy żadnych uprawnień stanowiących. Powołany również w Regulaminie przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera natomiast upoważnienie dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Stanowi on o kompetencjach rady gminy do regulowania korzystania z mienia gminnego, jego treść nie daje jednak podstaw do przyznania radzie gminy uprawnień stanowiących w zakresie świadczenia usług komunalnych. Podobnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wprawdzie uprawnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, jednakże tylko wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nadto kompetencja ta nie obejmuje możliwości stanowienia zasad i warunków świadczenia usług komunalnych (regulaminu).
Jednocześnie oba te przepisy mają charakter norm ogólnych i znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy szczególne, odrębnie regulujące określoną dziedzinę, zgodnie z zasadą, iż przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Zasady i warunki realizacji przez gminę zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków unormowane są w przepisach szczególnych, a mianowicie w ustawie z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z 2001 r.). Podkreślić należy, iż przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Przepis art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Słusznie więc podnosi w skardze Wojewoda, iż powołane w § 1 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej nie mogły być podstawą do jego uchwalenia.
Odmienne stanowisko Rady Gminy, która powołuje się na pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19.08.2003 r., nie może być uznane za trafne ze względów wskazanych powyżej. Natomiast pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12.11.2003 r. dotyczyło kwestii ustalania opłat za przyłącze wodociągowe i w swojej treści wyraźnie odwołuje się do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Jak przytoczono powyżej zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany jest przez radę gminy. Zmiana regulaminu może więc nastąpić również wyłącznie poprzez uchwałę rady. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła przekazać swoje kompetencje stanowiące, wynikające z art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy, organowi wykonawczemu gminy jakim jest wójt. Stąd zgodzić się należy ze skarżącym, iż § 40 zaskarżonego Regulaminu narusza powołany powyżej przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Również treść § 32 i § 39 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu sprzeczna jest z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a mianowicie art. 20 i art. 24 ustawy. Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami ceny i stawki opłat za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki określane są w taryfach, opracowywanych corocznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które następnie przedstawia taryfę, wraz z m.in. kalkulacją cen i stawek opłat, radzie gminy z wnioskiem o jej zatwierdzenie. Rada gminy zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Rada gminy nie ma więc, w myśl wskazanych przepisów, uprawnienia do samodzielnego ustalania taryf, w tym cen czy stawek opłat dla odbiorców usług, a jedynie kompetencję do zatwierdzenia taryf.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż unormowania zawarte w § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Doruchowie z dnia 05.12.2003 r. stanowią istotne naruszenie prawa, w związku z czym zaistniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ E. Podrazik /-/ R. Batorowicz /-/ G. Radzicka