Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością "B" z siedzibą w W. Oddział G. wystąpiła do właściwego organu nadzoru budowlanego "o zbadanie zgodności budowy budynku położonego na nieruchomości T. i B.L. przy ul. [...] w G., gmina K. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi G., gdyż zachodzi z naszej strony podejrzenie o samowolę budowlaną". Samowola ta polega na tym, że inwestorzy z naruszeniem § 45 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. wybudowali budynek mieszkalny wyższy niż 10 m i posiadający więcej niż dwie kondygnacje.
Pismo to potraktowane zostało jako wniosek Spółki wszczynający postępowanie "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G.". W toku postępowania administracyjnego Spółka zmieniła nazwę na Spółka "A".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył to postępowanie, jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu ustalił, że inwestorzy zrealizowali przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki z dnia [...]1993r. Dokonanie zgłoszenia tego obiektu budowlanego do użytkowania potwierdza zaświadczenie z dnia [...]1996r.
Wprawdzie inwestorzy nie okazali się projektem budowlanym i nie znaleziono go w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego, ale i bez tych dokumentów można odeprzeć zarzut Spółki o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym, w dacie wydania pozwolenia na budowę, to znaczy w dniu [...]1993r. Według informacji Urzędu Gminy ówczesny plan zagospodarowania przestrzennego nie określał maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych, ani ilości kondygnacji.
Organ orzekający podkreślił i to, że inwestorzy w następnych latach, na podstawie pozwolenia z dnia [...]1997r., rozbudowali przedmiotowy budynek mieszkalny o budynek gospodarczy. W części rysunkowej projekt rozbudowy "posiada, jak w naturze – dwa piętra o wysokości w świetle po 2,50 m oraz parter, a dwie elewacje na rysunkach wykazują podobieństwo ze stanem istniejącym".
W podsumowaniu organ stwierdził, że "zaświadczenie o dokonanym zgłoszeniu do użytkowania budynku oraz późniejsze pozwolenie na jego rozbudowę (...), przy braku kontrargumentów, stanowi wystarczającą przesłankę do umorzenia postępowania".
Spółka "A" wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając, iż wobec braku projektu budowy domu jednorodzinnego ustalenie organu I instancji o zrealizowaniu budynku zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę należy uznać za dowolne. Już z samych tylko zapisów protokołu oględzin budynku wynika, że na drugiej kondygnacji znajdują się pomieszczenia strychowe, nie zaś pomieszczenia mieszkalne.
Odwołująca się wyjaśniła, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla spółki, bo "projektując ekran ograniczający poziom hałasu uwzględniliśmy zabudowę mieszkaniową dwukondygnacyjną, zgodnie z m.p.z.p. wsi G. z 1999r.". Pomiary hałasu, wykonane z pomieszczeń drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku potraktowanych przez organ orzekający jako kondygnacja mieszkalna, wykazały niewielkie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, a to w konsekwencji spowodowało nałożenie na spółkę kar.
Uzasadniając przymiot strony w tym postępowaniu odwołująca się spółka wyjaśniła, że działki inwestorów i spółki "ze względu na sąsiedztwo oddziałują na siebie, co dało wyraz m.in. w postępowaniu prowadzonym przez Starostwo Powiatu w sprawie emisji hałasu przez stronę". Pomiary wykonano z balkonu ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego inwestorów wykazały niewielkie przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego przez spółkę do środowiska. Gdyby budynek mieszkalny miał taką wysokość, jaką przewidywał miejscowy plan zagospodarowania z 1999r., to wybudowane przez Spółkę ekrany dźwiękoszczelne wystarczająco chroniłyby inwestorów przed hałasem.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powołał się na dodatkowe ustalenia, poczynione w postępowaniu odwoławczym na podstawie udostępnionego przez Ośrodek "C" – typowego projektu budynku mieszkalnego o symbolu W-0179. Do realizacji takiego właśnie projektu odwoływało się pozwolenie na budowę. Projekt ten dotyczył budynku trzykondygnacyjnego: piwnice z pomieszczeniami gospodarczymi, parter i piętro mieszkalne.
Chybiony okazał się też zarzut naruszenia przy budowie ustaleń planu miejscowego z 1999r., skoro budynek mieszkalny inwestorzy zrealizowali na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego w okresie obowiązywania poprzedniego planu miejscowego z 1993r.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na zawiadomienie przez inwestorów właściwego organu o zakończeniu budowy, co przy braku sprzeciwu organu czyni niemożliwym wyeliminowanie tej "milczącej zgody organu wyrażonej w formie zaświadczenia". Zatem, zdaniem organu odwoławczego – "w chwili obecnej nie jest możliwe kwestionowanie prawidłowości zrealizowanego obiektu budowlanego".
Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę "A", z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Strona skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu ze szczególnym podkreśleniem, że inwestorzy realizując zamiast budynku dwukondygnacyjnego z piwnicą, budynek trzykondygnacyjny dopuścili się odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to odstępstwo "ma ponadto wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, zobowiązanego do ochrony uczestników przed hałasem".
Organ odwoławczy oraz inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie może się ostać, jednak z innych przyczyn niż wskazał strona skarżąca.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż badanie przez organ nadzoru budowlanego legalności zrealizowanej inwestycji nie odbywa się na wniosek, lecz z urzędu. Wniosek zgłoszony w tym zakresie przez Spółkę uznać więc należało tylko za informację skierowaną do właściwego organu o występowaniu okoliczności powodujących konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach kompetencji ustawowych określonych w art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
Organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadził postępowanie administracyjne "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego". Wbrew stanowisku organu odwoławczego, niezgłoszenie przez właściwy organ w terminie przepisanym sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy nie oznacza milczącego zalegalizowania samowoli budowlanej, a jedynie to, że inwestorzy uprawnieni są do jego użytkowania. Zatem samo ustalenie, że istniała "milcząca zgoda" organu na użytkowanie budynku mieszkalnego nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego" budynku mieszkalnego zrealizowanego przez inwestorów na podstawie pozwolenia na budowę z 1993r.
Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu omawianego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.
Argumenty organu odwoławczego wskazujące na zrealizowanie przez inwestorów budynku mieszkalnego – tak jak przewidywał projekt – trzykondygnacyjnego, nie są wystarczające do uznania omawianego postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe.
Strona skarżąca zarzuca bowiem, że inwestorzy samowolnie dokonali zmiany projektu budowlanego wznosząc nad poziom ziemi pierwszą kondygnację, zaprojektowana jako piwnice. W ten sposób, "zamiast budynku dwukondygnacyjnego z piwnicą powstał budynek trzykondygnacyjny".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie zajął się ta kwestią, to znaczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że brak podstaw do władczej ingerencji organu w odniesieniu do stwierdzonych samowolnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Uniemożliwia to Sądowi pełną kontrole zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie do wszechstronnego ustalenia i wyjaśnienia wpływu zarzucanych nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego budynku na możliwość przyjęcia – jak orzekł organ I instancji – bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Sąd Administracyjny nie jest władny zastępować w tym organów administracyjnych, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu.
W pierwszym jednak rzędzie organ drugiej instancji winien kontynuować badanie, czy odwołująca się Spółka była legitymowana do wniesienia odwołania. Według art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot wypełniający przesłanki wynikające z art. 28 kpa.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
/-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga
MarK