Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. P.M. i M.M. zwrócili się do Urzędu Miasta w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie ściany frontowej budynku położonego na dz. nr [...] poprzez zamontowanie okien i drzwi wejściowych umożliwiających dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w W. oraz budowy ściany działowej celem oddzielenia od części budynku położonego na dz. nr [...].
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Burmistrz W., na podstawie art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do Zarządu Powiatu w W. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] listopada 2005 r. jako rodzaj inwestycji wskazano "zmianę części elewacji frontowej – zamontowanie okien oraz drzwi wejściowych oraz budowę ściany działowej o szerokości 25 cm".
Zarząd Powiatu w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie art. 29 i 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uzgodnił negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, że nie można zapewnić bezpośredniego oddzielnego dostępu do drogi publicznej działek nr [...] i [...] - nie ma warunków technicznych wykonania zjazdu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że nie ma możliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej do działki [...], bowiem przed przedmiotowym pawilonem znajduje się kiosk. Zarzut niedopuszczenia do udziału w postępowaniu właściciela działki [...] uznano za bezpodstawny, bowiem PSS Społem nie ma interesu w toczącym się postępowaniu.
W skardze na powyższe postanowienie P.M. wniósł o jego uchylenie i zarzucił organowi "bezpodstawne przyjęcie, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność drogi ustanowioną na działce nr [...]", nie wzięcie pod uwagę, iż pawilon został wzniesiony na dwóch działkach, "bezpodstawne przyjęcie, iż kiosk RUCHU usytuowany na przy drodze publicznej uniemożliwia wykonanie zjazdu do działki [...]" i jest przeszkodą ograniczającą właścicielowi działki [...] dostęp do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Na wstępie podkreślić należy, iż zakres przedmiotowy postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – a tym samym także w postępowaniach dotyczących uzgodnień z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – określony jest we wniosku inwestora. Przedmiotem postępowania jest bowiem konkretne zamierzenia inwestycyjne dla którego mają być ustalone warunki zabudowy.
W niniejszej sprawie organy uzgadniające obu instancji badając sprawę nie przeanalizowały treści wniosku inwestora, co wpłynęło na wadliwość rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem trzeba, iż skoncentrowały się one na analizie możliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], podczas, gdy wniosek o warunki zabudowy w ogóle nie dotyczył budowy lub przebudowy zjazdu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a jedynie przebudowy istniejącego obiektu budowlanego w jego obrysie, bez zmiany jego powierzchni i kubatury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do podniesionego w zażaleniu (pismo uzupełniające zażalenie z dnia [...] maja 2006 r.), zarzutu, iż inwestor "nie ubiega się o dosłowny wjazd czy zjazd do swojej działki [...], niemal całkowicie zabudowanej, gdyż nie sposób wjechać na nią żadnym pojazdem, lecz o dostęp dla dostaw towaru z sąsiedniego parkingu i możliwość wejścia od frontu dla klientów".
Tymczasem wymóg bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest tożsamy z wymogiem posiadania zjazdu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do dniej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Natomiast w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zaznaczyć trzeba, iż zjazd jest obiektem budowlanym, a jego budowa wymaga decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu oraz pozwolenia na budowę.
Część budynku inwestora, która ma zostać przebudowana, położona jest działce nr [...], pozostała jego część znajduje się na działce nr [...]. Obie te działki bezpośrednio graniczą z drogą publiczną – ulicą [...], która ma status drogi powiatowej. Fakt, iż w pasie drogowym tej ulicy, w niewielkiej odległości od budynku inwestora, znajduje się kiosk handlowy, nie może świadczyć o braku dostępu wymienionych nieruchomości do drogi publicznej.
Jak wynika ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowe działki inwestora mają dostęp do drogi publicznej. Z analizy z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że jest możliwość obsługi pawilonu handlowego na działce ewidencyjnej [...] poprzez usytuowany w bezpośredniej bliskości parking, na którym mogą parkować samochody zaopatrzenia, zaznaczono też, iż parking ten także obecnie służy innym pobliskim pawilonom handlowym, które również nie mają bezpośredniego dostępu poprzez zjazd do ulicy [...].
Wprawdzie w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znalazł się zapis, iż "dostęp drogi publicznej należy realizować poprzez: zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838) przed wystąpieniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy uzyskać zgodę zarządcy drogi na zjazd do projektowanych zabudowań" (pkt 5.1 projektu, k. 23 akt administracyjnych)". Zapis o takiej treści nie znajduje podstawy ani we wniosku inwestora, ani przede wszystkim nie wynika z wymagań art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Jednak w ramach postępowania uzgadniającego ewentualną wadliwość tego zapisu można skorygować poprzez zawarcie w postanowieniu uzgadniającym stosownych zastrzeżeń i warunków.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Kolegium, oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżone postanowienie należało uchylić. Jednocześnie na podstawie art. 135 ustawy uchylono postanowienie organu I instancji.
W dalszym toku postępowania należy mieć na względzie powyższe uwagi i rozważania. Dokonując uzgodnienia, organ nie powinien zatem ograniczać się do analizy możliwości lokalizacji zjazdu, a jego obowiązkiem jest ocena, jak projektowana przebudowa może ewentualnie wpłynąć na funkcjonowanie pasa drogowego ulicy [...].
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.
O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy.
/-/E. Brychcy /-/J. Szaniecka /-/E. Podrazik